Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г. по делу N 8а-18366/2022[88а-19028/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Карякина Е.А, судей Бритвиной Н.С, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 27 июля 2022 года кассационную жалобу Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 11 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2022 года по административному делу N 3а-279/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Картли" к Комитету Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия о признании недействующим приказа Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия".

Заслушав доклад председательствующего судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, посредством видеоконференц-связи объяснения представителя Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия по доверенности Прохоровой Н.В. в поддержку кассационной жалобы, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Картли" по доверенности Каюмова И.З. относительно её удовлетворения, заключение прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трофимова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия" объект "Дом жилой, втор. пол. XIX в." (далее также - Приказ от 12 октября 2021 года N 232-п, Приказ), обладающий признаками объекта культурного наследия, расположенный по адресу: "адрес", включен в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Общество с ограниченной ответственностью "Картли" (далее также - административный истец, общество, ООО "Картли") обратилось в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в обоснование которого указано, что общество является собственником объекта недвижимости - жилого дома по адресу: "адрес", который Приказом от 12 октября 2021 года N 232-п включен в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Административный истец полагая, что Приказ принят Комитетом Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия (далее также - административный ответчик, Комитет) в нарушение требований статьи 18 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" без проведения государственной историко-культурной экспертизы, что нарушило права ООО "Картли", просил суд: признать недействующим Приказ Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 11 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2022 года, административное исковое заявление ООО "Картли" удовлетворено; признан недействующим со дня его принятия приказ Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия от 12 октября 2021 года N 232-п "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия".

В кассационной жалобе, поданной в электронном виде 27 июля 2022 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Комитет, выражая несогласие с состоявшимися по делу судебными актами, просит об их отмене и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований ввиду неправильного применения судами норм материального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

В обоснование кассационной жалобы её подателем приведены ранее изложенные в апелляционной жалобе доводы о том, что оспариваемый Приказ носит промежуточный характер, не придаёт объекту статус объекта культурного наследия, в связи с чем не является нормативным правовым актом, Приказ принят в установленном законом порядке и основания для признания его недействующим отсутствуют.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, выслушав явившихся участников процесса, заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы и возражения на них, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу не допущено.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25декабря 2018 года N 50) разъяснено, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы (пункт 29).

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу (пункт 30).

Проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования (пункт 31).

Проверяя соблюдение требований к государственной регистрации нормативного правового акта, следует выяснять, имеется ли решение о государственной регистрации данного нормативного правового акта и принято ли оно уполномоченным на то органом в установленном порядке (пункт 32).

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ), в соответствии со статьей 3 которого к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

В силу положений пунктов 1, 3, 4 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ региональные органы охраны объектов культурного наследия, муниципальные органы охраны объектов культурного наследия организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 данного Федерального закона.

Исходя из пунктов 1.1, 3.3.6, 3.3.7, 3.3.10 Положения о Комитете Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 12 июля 2018 года N 565, Комитет является исполнительным органом государственной власти Республики Татарстан специальной компетенции в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, осуществляющим государственный учет расположенных на территории Республики Татарстан выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, организующим проведение государственной историко-культурной экспертизы, необходимой для обоснования принятия Кабинетом Министров Республики Татарстан и Комитетом решений о включении объекта культурного наследия в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации либо об отказе во включении объекта в указанный реестр.

Указом Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года NУП-861 "Об отдельных вопросах государственной регистрации, официального опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, обеспечения в Республике Татарстан единства правового пространства Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных указов Президента Республики Татарстан" (далее Указ Президента Республики Татарстан от 28сентября 2017 года N УП-861) установлено, что нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти направляются республиканскими органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции Республики Татарстан в течение трех рабочих дней со дня их подписания (пункт 1).

Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний (пункт 3).

Правилами подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования, утвержденными постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 июля 2002 года N 426 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов), предусмотрено, что нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Республики Татарстан регистрации и опубликования (пункт 2.1).

Нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Республики Татарстан, подлежат официальному опубликованию в 10-дневный срок после дня их государственной регистрации (пункт 3.1).

Официальным опубликованием нормативных правовых актов считается первая публикация их полных текстов в газетах "Республика Татарстан", "Ватаным Татарстан", журнале "Собрание законодательства Республики Татарстан" или первое размещение (опубликование) на Официальном портале правовой информации Республики Татарстан (pravo.tatarstan.ru). Официальным опубликованием нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина считается также первое размещение (опубликование) их полных текстов на Официальном интернет-портале правовой информации (pravo.gov.ru) (пункт 3.2). Нормативные правовые акты республиканских органов исполнительной власти вступают в силу со дня их официального опубликования (пункт 3.5).

Приказом Комитета от 12 октября 2021 года N 232-п в перечень выявленных объектов культурного наследия включен объект "Дом жилой, втор. пол. XIX в.", обладающий признаками объекта культурного наследия, расположенный по адресу: "адрес", собственником которого является ООО "Картли".

Суд первой инстанции, разрешая настоящий спор и удовлетворяя заявленные административные исковые требования, пришел к правильному выводу о нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта ввиду отсутствия государственной регистрации, а также о нарушении порядка его опубликования, что свидетельствует об отсутствии у Приказа от 12 октября 2021 года N 232-п юридической силы.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции, отвергая доводы апелляционной жалобы Комитета о том, что оспариваемый Приказ не является нормативным правовым актом, а носит властно-распорядительный характер, верно указал, что Приказ обладает характеризующими нормативный правовой акт существенными признаками - он издан в установленном порядке управомоченным на то исполнительным органом государственной власти для регулирования правоотношений, возникающих при проведении работы по выявлению объектов культурного наследия и их включению в Реестр, в целях установления правового режима использования объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, направлен на урегулирование общественных отношений в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия, затрагивает права граждан на участие в культурной жизни, доступ к культурным ценностям, сохранность объектов культурного наследия, таким образом, является общеобязательным для неопределенного круга лиц рассчитанным на неоднократное применение актом.

Приказ содержит нормы, которые хотя и не содержат прямых требований к поведению лиц, однако устанавливают правовой статус соответствующего предмета правового регулирования (в данном случае объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, включенного в перечень выявленных объектов культурного наследия), являющийся обязательным для неопределенного круга лиц как обладателей обязанности по сохранению культурных ценностей и права на доступ к ним, и рассчитан на постоянное применение.

Вышеозначенные выводы судов первой и апелляционной инстанций, по мнению судебной коллегии по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, уже были предметом исследования судов и получили надлежащую оценку в судебных актах судов первой и апелляционной инстанций.

Вопреки утверждениям подателя кассационной жалобы, судами достоверно установлено, что Приказ от 12 октября 2021 года N 232-п является нормативным правовым актом исполнительного органа государственной власти Республики Татарстан и в силу пунктов 1 и 3 Указа Президента Республики Татарстан от 28 сентября 2017 года N УП-861, пунктов 2.1, 3.1, 3.2, 3.5 Правил подготовки нормативных правовых актов подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию (обнародованию).

Поскольку Приказ не прошел государственную регистрацию и официально в установленном порядке не опубликован, постольку суды обоснованно признали Приказ не действующим с момента его принятия.

Данный вывод судов соответствует разъяснениям, данным в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25декабря 2018 года N 50, согласно которым следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суды приняли верное решение о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

Содержание кассационной жалобы аналогично позиции подателя жалобы в судах первой и апелляционной инстанций, не опровергает выводов судов первой и апелляционной инстанций, сводится к несогласию с ними, не подтверждает существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, которые могли повлиять на исход дела.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты приняты судами обеих инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 11 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия - безудовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 13 сентября 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: