Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 06 сентября 2022 г. по делу N 8а-20932/2022[88а-25994/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу администрации Волгограда на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 9 февраля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Краснооктябрьского района г. Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Краснооктябрьского район г. Волгограда, администрации Волгограда об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

прокурор Краснооктябрьского района г. Волгограда (далее - прокурор) в интересах неопределенного круга лиц обратился в Краснооктябрьский районный суд г. Волгограда с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил:

- признать незаконным бездействие администрации Краснооктябрьского района г. Волгограда (далее - администрация района) по непринятию мер по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по следующим адресам: "адрес" (далее - спорные адреса);

- признать незаконным бездействие администрации Волгограда по непринятию мер по выделению денежных средств по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по указанным выше адресам;

- возложить на администрацию Волгограда обязанность выделить администрации денежные средства в объеме, необходимом для проведения работ по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по указанным адресам;

- возложить на администрацию района обязанность принять меры по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по указанным адресам.

В обоснование административного иска прокурор указал, что прокуратурой Краснооктябрьского района г. Волгограда проведена проверка соблюдения законодательства о пожарной безопасности в сфере обращении с отходами производства и потребления, о благоустройстве в деятельности администрации и администрации Волгограда. В ходе прокурорской проверки 24 июня 2021 года при совместном с представителем администрации выходе на место установлены места несанкционированного размещения бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанные ветки деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей) по спорным адресам. Складирование легковоспламеняющихся отходов, захламление территории района мусором, тарой и сухой растительностью способствует распространению пожара. Обязанность по организации мероприятий по предотвращению образования, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок на территории Краснооктябрьского района г. Волгограда лежит на органе местного самоуправления.

Решением Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда от 29 сентября 2021 года административный иск удовлетворен частично.

Признано незаконным бездействие администрации Волгограда по непринятию мер по выделению денежных средств по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по следующим адресам: "адрес". Признано незаконным бездействие администрации по непринятию мер по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по следующим адресам: "адрес" На администрацию Волгограда возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу выделить администрации денежные средства в объеме, необходимом для проведения работ по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по следующим адресам: "адрес" На администрацию возложена обязанность в течение 3 месяцев со дня выделения денежных средств принять меры по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по следующим адресам: "адрес". В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 9 февраля 2022 года решение Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда от 29 сентября 2021 года отменено в части удовлетворения административного иска прокурора к администрации и администрации Волгограда. В указанной части по делу принято новое решение, которым административный иск удовлетворен частично. Признано незаконным бездействие администрации Волгограда, выразившееся в непринятии мер направленных на ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресам: "адрес". На администрацию Волгограда возложена обязанность в течение 6 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда организовать мероприятия, направленные на ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресам: "адрес". В удовлетворении остальной части административного иска прокурора отказано. В остальной части решение Краснооктябрьского районного суда г. Волгограда от 29 сентября 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции10 июня 2022 года, администрация Волгограда ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 9 февраля 2022 года. Указывает, что прокурором не представлено доказательств того, что надзорные мероприятия проводились в рамках проведения плановой или внеплановой проверки, что, по мнению административного ответчика, является злоупотреблением надзорных органов. Ссылается на то, что администрацией на плановой основе предпринимаются меры по устранению несанкционированных свалок, выявленных на территории района. Считает, что судом апелляционной инстанции не была дана надлежащая правовая оценка решению Арбитражного суда Волгоградской области от 29 сентября 2021 года по делу N

Определением судьи от 24 июня 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы прокуратура Волгоградской области выражает несогласие с доводами жалобы.

Представители администрации, МБУ ЖКХ Краснооктябрьского района г. Волгограда, департамента финансов администрации Волгограда, департамента городского хозяйства администрации Волгограда, ООО "Ситиматик-Волгоград" в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения путем использования систем видео-конференц-связи представителя администрации Волгограда по доверенности Клещевой А.Б, поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора Кириенко А.А, возражавшего против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Краснооктябрьского района г. Волгограда проведена проверка соблюдения законодательства о пожарной безопасности, в сфере обращении с отходами производства и потребления, о благоустройстве в деятельности администрации Краснооктябрьского района Волгограда и администрации Волгограда.

24 июня 2021 года в ходе выхода на место совместно с представителем администрации установлены места несанкционированного размещения бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанные ветки деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей) по спорным адресам.

Данные обстоятельства подтверждаются актами проверок от 24 июня, 15 сентября 2021 года и приложенной фототаблицей.

При этом на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции несанкционированное размещение бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанные ветки деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей) с "адрес" ликвидировано, что не оспаривалось участвующими в деле лицами.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 2 Закона N 7-ФЗ отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, (далее - ГОСТ 30772-2001) являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы 4 и 8 статьи 42).

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 ЗК РФ предусмотрено, что в целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

Статьей 1 Закона N 89-ФЗ определено, что отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 Закона N 89-ФЗ).

Документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на вышеуказанном земельном участке, в материалы дела не представлены.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в силу предписаний абзаца второго пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не является препятствием для распоряжения ими.

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории такого городского округа, за исключением случаев, предусмотренных поименованным пунктом (абзац 3).

Из правового анализа приведенной нормы следует, что за участки, расположенные на территории городского округа, отвечает орган местного самоуправления такого муниципального образования, которое среди прочего несет обязанность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия на эти участки.

Принимая во внимание, что несанкционированные свалки отходов образовались на земельных участках, расположенных на территории Краснооктябрьского района г. Волгограда, ответственность по надлежащему содержанию которых несет орган местного самоуправления городского округа, вывод суда первой инстанции об обязанности органа местного самоуправления ликвидировать эти свалки является правильным.

Соглашаясь с обоснованностью заявленных прокурором требований, но отменяя решение суда первой инстанции в части, судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда исходила из того, что заявленное прокурором требование о признании незаконным бездействия администрации Волгограда относительно принятия мер по выделению денежных средств по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов и возложении обязанности выделить администрации денежные средства, не соответствует предусмотренным законом способам защиты права, поэтому у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленного требования.

Более того, суд апелляционной инстанции отметил, что прокурор, без подтверждения своих полномочий, фактически заявил вышеуказанные требования в интересах органа местного самоуправления к самому органу местного самоуправления.

Суд апелляционной инстанции с учетом статей 10, 12, 132 Конституции Российской Федерации, статей 28, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 52 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае заявленные прокурором требования к администрации Волгограда сформулированы таким образом, что их удовлетворение судом влечет вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления в сфере распределения бюджетных средств, в бюджетный процесс и определение расходных обязательств муниципального бюджета.

Также судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда пришла к выводу о том, что не подлежит удовлетворению требование прокурора о признании незаконным бездействия администрации по непринятию мер по благоустройству территории Краснооктябрьского района г. Волгограда в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов и возложении на администрацию обязанности ликвидировать свалки, поскольку исполнение такой обязанности находится под условием выделения администрацией Волгограда денежных средств.

Из смысла статьи 180 КАС РФ следует, что недопустимо принятие решения, исполнение которого становится в зависимость от наступления или ненаступления определенных условий.

Согласно статье 39 Устава города-героя Волгограда, принятого постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 года N 20/362, в области использования и охраны земли и других природных ресурсов, охраны окружающей среды администрация Волгограда обладает полномочиями по организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа Волгоград; по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

В соответствии Положением об администрации района, утвержденном решением Волгоградской городской Думы от 24 декабря 2010 года N N, администрация района является территориальным структурным подразделением (органом) администрации Волгограда, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции управления на территории Краснооктябрьского района Волгограда. Деятельность администрации района финансируется из бюджета Волгограда в соответствии с бюджетной сметой.

В сфере финансово-экономической деятельности администрация района исполняет функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств Волгограда, предусмотренных на содержание администрации района и реализацию возложенных на нее функций.

В соответствии с пунктом 2.3.29 Положения администрация района организует мероприятия по предотвращению образования, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок на территории района.

Судом установлено, что в целях реализации полномочий по ликвидации несанкционированных свалок финансирование структурного подразделения администрацией Волгограда не осуществлялось. Данные обстоятельства не отрицались при рассмотрении дела представителями администрации Волгограда и администрации района.

Учитывая, что администрация района, являясь структурным подразделением администрации Волгограда, финансируемым из бюджета Волгограда в соответствии с бюджетной сметой для реализации возложенных на нее функций, не получила финансирование на реализацию предоставленных полномочий в сфере обращения с ТКО, а также принимая во внимание, что такими полномочиями в силу приведенных положений Устава города-героя Волгограда наделена администрация Волгограда, как орган местного самоуправления, судебная коллегия пришла к выводу, что обязанность по организации мер, направленных на ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресам: "адрес" должна быть возложена на администрацию Волгограда.

Определяя 6-месячный срок исполнения данной обязанности, суд апелляционной инстанции исходил из необходимости соблюдения процедуры, предусмотренной постановлением администрации Волгограда от 26 июня 2015 года N "Об упорядочении работ по выявлению и ликвидации мест несанкционированного размещения отходов производства и потребления на территории Волгограда".

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами суда апелляционной инстанции.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы суда апелляционной инстанции, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебного акта в кассационном порядке.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 9 февраля 2022 года, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом апелляционной инстанции не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 9 февраля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Волгограда - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 15 сентября 2022 года.