Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г. по делу N 66а-912/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, с участием прокурора Капсамун И.С, при секретаре - помощнике судьи Михайловой К.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-124/2022 по апелляционной жалобе Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области и апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Ленинградского областного суда от 30 мая 2022 года, которым административное исковое заявление Сурмина В.В. о признании недействующим в части решения Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области от 18 ноября 2021 года N 298 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области Лукьянова В.Б, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Сурмина В.В. Беленького А.Д, возражавшего относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей решение суда подлежащим изменению в части, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением совета депутатов муниципального образования Кузьмоловское городское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Совет депутатов) от 18 ноября 2021 года N 298 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области" (далее - Решение от 18 ноября 2021 года N 298) утверждена структура администрации муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области согласно приложению к решению.

Пунктом 2 Решения от 18 ноября 2021 года N 298 установлен следующий принцип взаимозаменяемости должностных лиц и органов согласно принятой структуры:

На период временного отсутствия Главы администрации (командировка, отпуск, в т.ч.учебный, в связи с болезнью и т.п, при котором Глава администрации будет отсутствовать на рабочем месте не более 45 суток), на основании распоряжения Главы администрации, его полномочия исполняет, назначаемое им должностное лицо Администрации, согласно структуры Администрации, а с 1 января 2022 года - Первый заместитель главы Администрации. В случае если должность Первого заместителя Главы Администрации вакантна, то полномочия Главы Администрации исполняет, назначаемое им должностное лицо (подпункт 2.1).

На период временного отсутствия Главы администрации, на срок превышающий 45 суток, его полномочия исполняет должностное лицо Администрации, назначаемое Советом депутатов МО по представлению не менее пяти депутатов, а с 1 января 2022 года - Первый заместитель Главы Администрации. В случае если должность Первого заместителя Главы Администрации вакантна, то полномочия Главы Администрации исполняет, должностное лицо Администрации, назначаемое Советом депутатов МО по представлению не менее пяти депутатов (подпункт 2.2).

Сурмин В.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим пункт 2 Решения от 18 ноября 2021 года N 298, ссылаясь, что устанавливая приведенное в нем правовое регулирование Совет депутатов вышел за пределы компетенции представительного органа муниципального образования, нарушил его права, как главы администрации муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение".

Решением Ленинградского областного суда от 30 мая 2022 года требования административного иска удовлетворены: пункт 2 Решения от 18 ноября 2021 года N 298 признан недействующим с момента принятия нормативного правового акта.

В апелляционной жалобе Совет депутатов просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и нарушение положений процессуального законодательства

Прокурор, участвующий в деле, в представлении просит решение суда изменить, признав пункт 2 Решения от 18 ноября 2021 года N 298 недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 7).

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счётный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 34 Закона о местном самоуправлении).

В пунктах 1 - 11 части 10 статьи 35 названного закона федеральный законодатель определилвопросы, решение которых отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, включая контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (пункт 9), принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку (пункт 10), указав, что иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 указанной статьи).

Анализ содержания статьи 44 Закона о местном самоуправлении, регламентирующей в том числе содержание устава муниципального образования, в пункте 4 части 1 которой предусмотрено определение уставом структуры и порядка формирования органов местного самоуправления, закрепляющей в части 2 возможность регулирования уставом иных вопросов организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, свидетельствует, что иные, прямо не предусмотренные положениями данной статьи вопросы могут быть закреплены в уставе муниципального образования при условии, что это предусмотрено федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Из буквального толкования приведённых норм федерального законодательства следует, что иными полномочиями представительный орган муниципального образования может быть наделён уставом муниципального образования только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне и в Ленинградской области отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу муниципального образования каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации муниципального образования.

Закон о местном самоуправления установил, что исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, имеющим в соответствии с уставом муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения, руководит глава, которым является либо глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности (части 1 и 2 статьи 37).

Представительный орган муниципального образования вправе по представлению главы местной администрации утвердить структуру местной администрации (часть 8 статьи 37 Закона о местном самоуправлении), однако иных полномочий по формированию местной администрации упомянутым федеральным законом не предоставлено.

Частью 12 статьи 37 Закона о местном самоуправлении установлено, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области, относя к полномочиям Совета депутатов утверждение структуры администрации и положения о ней, иные вопросы по формированию местной администрации, в том числе взаимозаменяемости ее должностных лиц, к компетенции данного органа не относит.

Исходя из приведенных нормативных положений, не предоставляющих представительному органу местного самоуправления полномочий по решению вопросов замещения должности главы администрации поселения в случае его временного отсутствия, вывод первой инстанции об обоснованности заявленных требований является правильным.

Из положений пунктов 2 и 4 части 1 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, данных в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу

Таким образом, вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Поскольку материалами дела подтверждается, что оспариваемый в части нормативный правовой акт применялся, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии у суда первой инстанции оснований для признания пункта 2 Решения от 18 ноября 2021 года N 298 с даты его принятия и о необходимости признания его не действующим со дня вступления решения суда в законную силу. В связи с изложенным, решение суда в данной части подлежит изменению.

Ссылка на отсутствие у административного истца Сурмина В.В. права на обращение в суд ввиду утраты им статуса главы администрации несостоятельна, поскольку им ставится вопрос о проверке нормативных правовых актов, действовавших и применявшихся к нему в период его нахождения на данной должности; с учётом положений статей 208, 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливающих круг субъектов, имеющих право на обращение в суд с административным иском в рамках судебного нормоконтроля, под который подпадает административный истец, судебная коллегия не усматривает оснований для согласия с заявленным доводом административного ответчика.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований к отмене решения суда, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными. Все значимые для дела обстоятельства и представленные в дело доказательства судом проверены и надлежаще оценены. Суд апелляционной инстанции с данной оценкой согласен.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы привели к неправильному разрешению дела, не допущено.

Оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы судебная коллегия не находит.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 30 мая 2022 года изменить в части.

Абзац второй резолютивной части решения суда изложить в следующей редакции:

"Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 2 решения Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области от 18 ноября 2021 года N 298 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области"".

В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи