Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г. по делу N 66а-941/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, при ведении протокола помощником судьи Егоровой О.А, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-72/2022 по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 2 июня 2022 года, которым удовлетворён административный иск общества с ограниченной ответственностью "Веймар" о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 22 декабря 2014 года N1219 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр.Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе".

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителя административного ответчика, Правительства Санкт-Петербурга Ковалевой К.А, настаивавшей на доводах жалобы, представителя административного истца, ООО "Веймар" Щербаковой И.В, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

Правительством Санкт-Петербурга 22 декабря 2014 года принято постановление N1219 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе" (далее постановление), которым утверждён:

проект планировки территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе (пункт 1) в составе:

1.1. чертежа планировки территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе (красные линии, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур) согласно приложению N 1 (пункт 1.1);

- чертежа планировки территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе (линии, обозначающие дороги, улицы, проезды; проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства) согласно приложению N 2 (пункт 1.2);

- положения о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе согласно приложению N3 (пункт 1.3);

проект межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе (пункт 2) в составе:

- чертежа межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе (красные линии, границы зон с особыми условиями использования территории) согласно приложению N 4 (пункт 2.1);

- чертежа межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер, Перевозной наб, проектируемым проездом, в Невском районе (границы застроенных земельных участков, границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства) согласно приложению N 5 (пункт 2.2).

Постановление опубликовано 30 декабря 2014 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Общество с ограниченной ответственностью "Веймар" обратилось в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, в котором, с учётом уточнений (том 2, л.д.49-53, 115), просило признать не действующим с момента вступления в силу судебного решения подпункт 1.3 пункта 3 приложения 3 к указанному постановлению в части указания о размещении на застроенном земельном участке с условным номером 3 (площадью 0, 18 га) объекта капитального строительства с функциональным назначением "Государственный административно-управленческий объект".

Административное исковое заявление мотивировано тем, что с 29 июля 2020 года общество с ограниченной ответственностью "Веймар" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, литера А, а также являлось собственником находившегося на этом участке нежилого здания. В отношении указанной территории оспариваемым нормативным правовым актом утверждён проект планировки с проектом межевания территории, в соответствии с которыми принадлежащий истцу земельный участок учтён как застроенный с условным номером 3, а функциональное назначение объектов капитального строительства, допустимых к размещению на указанном земельном участке, установлено: "Государственный административно-управленческий объект".

Административный истец указал, что в отношении земельного участка установлена функциональная зона "Д" - зона всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны, а территориальная зона установлена: "ТД1-1_1" - общественно-деловая подзона объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга, с включением объектов инженерной инфраструктуры; также в отношении всей территории, на которую распространяется действие оспариваемого проекта планировки и межевания территории установлена единая зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (участок зоны ЗРЗ12(02)).

Административный истец ссылался на то, что в отношении принадлежащего ему земельного участка установлены функциональная и территориальная зоны, допускающие размещение объектов гостиничного обслуживания. Между тем, оспариваемое постановление такую возможность исключает, предусматривая только лишь возможность размещения государственного административно-управленческого объекта. Установление оспариваемым постановлением функционального назначения объектов капитального строительства, размещённых на принадлежащем ему участке, в виде: "Государственный административно-управленческий объект", противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, поскольку ограничивает его права как собственника земельного участка в выборе вида разрешённого использования земельного участка, лишает возможности согласовать архитектурно-градостроительный облик объекта, получить разрешение на строительство гостиницы. Градостроительным регламентом территориальной зоны "ТД1-1_1" вид разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства как "Государственный административно-управленческий объект" не предусмотрен.

Административный истец указал на нарушение процедуры принятия оспариваемого постановления, которое, по его мнению, выразилось в неполучении на дату проведения публичных слушаний согласования от федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Также административный истец ссылался на то, что в оспариваемом постановлении принадлежащий ему земельный участок и здание учтены без планов по дальнейшему развитию, не установлены максимальные параметры существующего на земельном участке объекта капитального строительства, реконструкция существующего здания либо строительство нового с назначением "Государственный административно-управленческий объект" документацией по планировке территории не предусматривались.

Общество указало на отсутствие сведений о планах по размещению на принадлежащем ему земельном участке государственного административно-управленческого объекта федерального значения либо реконструкции существующего объекта капитального строительства, а также объектов регионального значения; при этом существовавший на участке объект (здание) демонтирован ввиду признания его аварийным. Также истец указал, что решение уполномоченного органа исполнительной власти Санкт-Петербурга по резервированию и изъятию земельного участка для государственных нужд отсутствует.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 2 июня 2022 года административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Веймар" удовлетворено: суд признал не действующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 1.3 пункта 3 приложения 3 к оспариваемому постановлению в части, устанавливающей функциональное назначение объектов капитального строительства в отношении земельного участка с условным номером 3 (кадастровый номер N, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, литера А).

В апелляционной жалобе административный ответчик просит указанное решение суда отменить и принять новое, которым отказать в удовлетворении требований административного иска.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки, ходатайств об отложении судебного заседания не представили, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены обжалуемого решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации); регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Проект планировки территории и проект межевания территории являются документами по планировке территории (часть 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подпунктом 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В городе федерального значения Санкт-Петербурге полномочиями по утверждению документации по планировке территории в силу положений статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 13 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" наделено Правительство Санкт-Петербурга.

Правительство Санкт-Петербурга в соответствии с пунктом 3.2 Регламента Правительства Санкт-Петербурга, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года N100, издаёт, среди прочего, нормативные правовые акты по вопросам, нормативное регулирование которых в соответствии с федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга отнесено к компетенции Правительства.

Оспариваемое постановление утверждено Правительством Санкт-Петербурга с учётом протокола и заключения о результатах публичных слушаний в соответствии с положениями части 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (том 1, л.д.127-130, 198-200).

Постановление опубликовано 30 декабря 2014 года на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru (том 1, л.д.220), что согласуется с положениями Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года N 865.

Как установлено судом первой инстанции на основе представленных доказательств, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка официального опубликования.

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что постановление в оспариваемой части не соответствует нормам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается.

Деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по её обоснованию; является основой для разработки проектов межевания территорий (части 2, 9).

Частью 4 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме и пояснительную записку.

Согласно части 5 данной статьи материалы по обоснованию проекта планировки территории в графической форме содержат, в частности, схему расположения элемента планировочной структуры; схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории; схему организации улично-дорожной сети и схему движения транспорта на соответствующей территории; иные материалы в графической форме для обоснования положений о планировке территории.

В соответствии с частью 8 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципального образования, устанавливаются данным Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Частями 1 и 2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определённой правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

К элементам планировочной структуры относятся часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы) (пункт 35 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что на основании договора купли-продажи с обществом с ограниченной ответственностью "Типография "Центральное отраслевое бюро научно-технической информации" от 29 июля 2020 года общество с ограниченной ответственностью "Веймар" является собственником:

- земельного участка с кадастровым номером N распложенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д.43, литера А, - нежилого здания с кадастровым номером N, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д.43.

Право собственности общества на данные объекты зарегистрировано 5 августа 2020 года (том 1 л.д.17-23, том 2 л.д.84-90).

Указанное нежилое здание снято с кадастрового учёта 25 января 2022 года в связи со сносом (том 2 л.д.105-106, 116-122).

Обществом с ограниченной ответственностью "Типография "Центральное отраслевое бюро научно-технической информации" поименованные объекты были приобретены по договору купли-продажи земельного участка и расположенного на нём объекта недвижимого имущества N 20/3460-19, заключенному 16 августа 2019 года с АО "Дом.РФ", являвшимся организатором аукциона по продаже находящегося в федеральной собственности объекта недвижимого имущества одновременно с находящимся в федеральной собственности земельным участком, на котором расположен такой объект недвижимого имущества, в соответствии с положениями Федерального закона от 24 июля 2008 года N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (том 2 л.д.61-83).

Земельный участок с кадастровым номером N расположен:

- в функциональной зоне "Д" (зоне всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны), - в территориальной зоне "ТД1-1_1" (общественно-деловая подзона объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга, с включением объектов инженерной инфраструктуры).

Данные сведения являлись актуальными на дату утверждения документации по планировке территории, а также в настоящее время.

Оспариваемым проектом планировки и межевания территории этот земельный участок (с условным номером 3) отнесён к застроенным земельным участкам.

Подпунктом 1.3 пункта 3 приложения 3 к оспариваемому постановлению функциональное назначение объектов капитального строительства в отношении земельного участка с условным номером 3 определено как "Государственный административно-управленческий объект".

Указанное функциональное назначение объектов капитального строительства соответствовало функциональному и градостроительному зонированию, которые ранее установлены Генеральным планом, Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга". Данными нормативными актами было предусмотрено, что вид разрешённого использования земельного участка (для размещения государственных административно-управленческих объектов) соответствовал основному виду использования в территориальной зоне "ТД1-1": код 11310: для размещения государственных административно-управленческих объектов и некоммерческих организаций, не связанных с проживанием населения.

Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга утверждены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524; в соответствии с ними территориальная зона земельного участка не изменилась.

Как верно указано судом, в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка функциональное и территориальное зонирование не изменялись, однако оспариваемым проектом планировки и проектом межевания территории изменена структура видов разрешённого использования земельных участков.

В соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны "ТД1-1" в перечне основных видов разрешённого использования земельных участков не предусмотрен такой вид, как размещение государственных административно-управленческих объектов, аналогичный установленному Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга установлено, что вид разрешённого использования "Государственное управление" (код 3.8.1) предусматривает размещение зданий, предназначенных для размещения государственных органов, государственного пенсионного фонда, органов местного самоуправления, судов, а также организаций, непосредственно обеспечивающих их деятельность или оказывающих государственные и (или) муниципальные услуги.

Однако Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", ранее действовавшим, размещение объектов охраны общественного порядка, органов местного самоуправления, объектов пенсионного обеспечения допускалось в рамках иных видов разрешённого использования (коды 11312, 11320, 11700).

В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также градостроительные регламенты, устанавливаемые для соответствующей территориальной зоны.

Согласно пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

В силу части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.

С учётом изложенного правового регулирования, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что проект планировки и межевания территории должны соответствовать Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга.

Между тем, оспариваемое постановление в части, устанавливающей функциональное назначение объектов капитального строительства в отношении земельного участка с условным номером 3, имеющего кадастровый номер N, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д.43, литера А противоречит действующим Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, поскольку оспариваемой документацией по планировке территории изменена структура видов разрешённого использования земельного участка; градостроительным регламентом территориальной зоны "ТД1-1_1" вид разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства как "Государственный административно-управленческий объект" не предусмотрен; при этом установленный Правилами вид разрешённого использования "Государственное управление" (код 3.8.1) предусматривает иное содержание: размещение зданий, предназначенных для размещения государственных органов, государственного пенсионного фонда, органов местного самоуправления, судов, а также организаций, непосредственно обеспечивающих их деятельность или оказывающих государственные и (или) муниципальные услуги.

Верно признан несостоятельным довод, что действующие Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга предусматривают в качестве основных видов разрешённого использования "Амбулаторно-поликлиническое обслуживание", "Стационарное медицинское обслуживание" и "Государственное управление" (коды 3.4.1, 3.4.2, 3.8.1), которые допускают размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам амбулаторно-поликлинической медицинской помощи (поликлиники, фельдшерские пункты, пункты здравоохранения, центры матери и ребёнка, диагностические центры, молочные кухни, станции донорства крови, клинические лаборатории); предназначенных для оказания гражданам медицинской помощи в стационарах (больницы, родильные дома, диспансеры, научно-медицинские учреждения и прочие объекты, обеспечивающие оказание услуги по лечению в стационаре); размещение станций скорой помощи; размещение площадок санитарной авиации, а также размещение зданий, предназначенных для размещения государственных органов, государственного пенсионного фонда, органов местного самоуправления, судов, а также организаций, непосредственно обеспечивающих их деятельность или оказывающих государственные и (или) муниципальные услуги.

Вопреки данному доводу ответчика, перечисленные в качестве основных видов разрешённого использования "Амбулаторно-поликлиническое обслуживание", "Стационарное медицинское обслуживание" и "Государственное управление" (коды 3.4.1, 3.4.2, 3.8.1) не тождественны виду разрешённого использования, который ранее был установлен Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", в соответствии с которым вид разрешённого использования земельного участка с кодом 11310 предусматривал размещение государственных административно-управленческих объектов и некоммерческих организаций, не связанных с проживанием населения.

Описание видов разрешённого использования земельных участков, предусмотренное в Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга, соответствует положениям приказа Росреестра от 10 ноября 2020 года NП/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешённого использования земельных участков" (далее Классификатор).

Между тем, ни Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, ни Классификатор не предусматривают такого вида разрешённого использования земельного участка, как "Государственный административно-управленческий объект".

С учётом положений пункта 14 части 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации, судом сформулирован правильный вывод, что административный истец как собственник земельного участка, находящегося в функциональной зоне "Д", территориальной зоне "ТД1-1" (подзона "ТД1-1_1"), имеющий, среди прочих основных видов разрешённого использования, такой вид как "гостиничное обслуживание" (код 4.7); исходя из того, что ранее размещённый на земельном участке объект капитального строительства демонтирован и снят с кадастрового учёта; фактически лишён возможности в виду действия оспариваемого постановления использовать принадлежащий ему объект недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленным Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом; владение, пользование и распоряжение землёй и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нём жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своём участке другим лицам.

Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных регламентов и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка и его разрешённом использовании.

В силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учётом особенностей её расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Анализ приведённых норм федерального законодательства позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, который определяется в соответствии с градостроительным законодательством и правилами землепользования и застройки.

Использование земельных участков, находящихся в частной собственности, для размещения объектов в соответствии с видами разрешённого использования (коды 3.4.1, 3.4.2, 3.8.1) возможно после реализации органами государственной власти последовательных градостроительных решений, в том числе по процедуре изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на них.

Не оспорено, что процедура принудительного отчуждения для государственных нужд принадлежащего истцу земельного участка не реализована; каких-либо последовательных градостроительных решений и соответственно градостроительной документации не принято.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учёта экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Градостроительное зонирование и планировка территории, являясь частями процесса по развитию территории, одновременно выступают одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Задача органов местного самоуправления муниципальных образований при этом заключается в обеспечении справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путём согласования этих прав и интересов.

При утверждении оспариваемого проекта планировки не обеспечен разумный и справедливый баланс публичных и частных интересов.

Из содержательного значения правовых норм градостроительного законодательства следует, что проект планировки и межевания конкретной территории призван обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Судом установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт частично реализован, земельный участок административного истца к предназначенным для строительства в рамках оспариваемого нормативного правового акта не отнесён, в связи с чем признанием оспариваемого в части постановления не действующим не будут затронуты права иных лиц, но будет обеспечена возможность собственнику земельного участка реализовать свои права без несоразмерных ограничений, не оправданных с точки зрения необходимости обеспечения публичных интересов.

Обоснованно признан несостоятельным довод административного ответчика о возможности осуществления истцом строительства объекта государственного управления на принадлежащем ему участке, поскольку административный истец не является субъектом, управомоченным на принятие и реализацию соответствующих решений.

Довод апелляционной жалобы о неверном применении судом норм материального права отклоняется.

В соответствии со статьёй 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешённое использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешённого использования земельных участков, признаётся действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (часть 11).

Частью 12 статьи 34 этого же нормативного правового акта на орган местного самоуправления до 1 января 2021 года возложена обязанность внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешённого использования земельных участков в соответствие с видами разрешённого использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешённого использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.

По заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешённого использования земельного участка классификатору видов разрешённого использования земельных участков, уполномоченные на установление или изменение видов разрешённого использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешённым использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешённого использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешённого использования земельных участков (часть 13).

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Учитывая изложенное, до 1 января 2021 года орган публичной власти был правомочен внести изменения в Правила землепользования и застройки с целью приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешённого использования земельных участков в соответствие с видами разрешённого использования земельных участков, предусмотренными классификатором.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540 (Классификатор N 540), действующим до 4 апреля 2021 года (в данное время действует Приказ Федеральной Службы Государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешённого использования земельных участков"), был утверждён классификатор видов разрешённого использования земельных участков, в соответствии с которым определялись виды разрешённого использования земельных участков, устанавливаемые после вступления данного приказа в силу.

Классификатором N 540 было установлено, что:

- код 3.2 "Социальное обслуживание" предполагало размещение зданий, предназначенных для оказания гражданам социальной помощи. Содержание данного вида разрешённого использования включает в себя содержание видов разрешённого использования с кодами 3.2.1 - 3.2.4;

- код 3.8 "Общественное управление" предполагал размещение зданий, предназначенных для размещения органов и организаций общественного управления. Содержание данного вида разрешённого использования включает в себя содержание видов разрешённого использования с кодами 3.8.1 - 3.8.2.

Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года N 29-10 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (статья 22) были установлены основные и условно разрешённые виды использования земельных участков и объектов капитального строительства: код 11310 "для размещения государственных административно-управленческих объектов и некоммерческих организаций, не связанных с проживанием населения".

Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга (пункт 2.9 приложения N7 к Правилам) установлен Градостроительный регламент общественно-деловой зоны объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторически сложившихся районов и исторической застройки пригородов с включением объектов инженерной инфраструктуры (виды разрешённого использования и предельные параметры). Кодовое обозначение зоны - ТД1-1. Так, установлены основные и условно разрешённые виды использования земельных участков и объектов капитального строительства: дома социального обслуживания (код 3.2.1), оказание социальной помощи населению (код 3.2.2), оказание услуг связи (код 3.2.3), общежития (код 3.2.4), государственное управление (код 3.8.1), представительская деятельность (код 3.8.2).

Вопреки доводам апелляционной жалобы, в настоящем случае изменена структура видов разрешённого использования земельного участка и объектов капитального строительства.

Ссылка подателя жалобы на невозможность определения тождества между ранее действовавшим видом разрешённого использования и ныне действующим исключительно через лингвистическое понимание несостоятельна, поскольку существующая множественность способов понимания как общая категория восприятия не исключает возможность применения только единичного способа или нескольких.

Довод жалобы об ошибочности выводов суда, связанных с оценкой обстоятельств отчуждения предыдущим собственником земельного участка, основанием для отмены решения суда не является. Указанные обстоятельства, как верно указано подателем жалобы, основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим не является, в то же время, не опровергают правильность вывода суда о наличии оснований для признания оспариваемого акта не действующим по мотиву его противоречия имеющим большую юридическую силу нормам.

Несогласие с произведённой судом оценкой законности правового акта в порядке нормоконтроля таким основанием также не является.

Таким образом, оснований для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы судебная коллегия не усматривает. Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда, не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 2 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: