Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 г. по делу N 8а-7418/2022[88а-7844/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Зайцевой О.А, Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Окружной администрации г. Якутска Кривогорницына А.П. на решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2022 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению Никифорова В.Г. к Окружной администрации г. Якутска, Департаменту градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации г. Якутска об оспаривании отказа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Якутска.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, выслушав с использованием видеоконференц-связи возражения по доводам кассационной жалобы представителя административного истца Портнягину А.П, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Никифоров В.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением к Департаменту градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации г. Якутска о признании незаконным решения комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск" от 26 августа 2021 года N ПЗЗ/08/26-21 и возложении обязанности устранить допущенное нарушение путем повторного рассмотрения его заявления.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что на основании договора дарения от 9 января 2017 года он является собственником земельного участка с кадастровым N площадью 2500 кв.м, расположенного по адресу: г. Якутск, СХПК "Хатасский", который Правилами землепользования и застройки г. Якутска отнесен к территориальной зоне ОД-1Б (общественно-деловая зона).

Для приведения в соответствие территориальной зоны виду разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка - для размещения одноквартирного жилого дома с приквартирным участком он обратился в орган местного самоуправления с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Якутска путем изменения территориальной зоны в отношении земельного участка с ОД-1Б на Ж-2А, предназначенной для индивидуального жилищного строительства, в чем ему решением комиссии было отказано по основанию несоответствия его заявления проекту межевания территории.

С данным отказом он не согласен, считает его незаконным, поскольку Генеральным планом городского округа "город Якутск" земельный участок отнесен к функциональной зоне индивидуальной жилой застройки, в Едином государственном реестре недвижимости ограничения в виде резервирования или изъятия земельного участка не зарегистрированы.

На основании определения Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 14 февраля 2022 года к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена Окружная администрация г. Якутска.

Решением Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2022 года, административное исковое заявление Никифорова В.Г. удовлетворено, решение комиссии по внесению изменений в правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск", оформленное заключением N ПЗЗ/08/26-21, утвержденным первым заместителем главы городского округа "город Якутск" 26 августа 2021 года, в части отказа в удовлетворении заявления административного истца о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск" и изменении территориальной зоны земельного участка с кадастровым N на зону индивидуальной жилой застройки признано незаконным, на Окружную администрацию г. Якутска в лице Департамента градостроительства и транспортной инфраструктуры возложена обязанность устранить допущенное нарушение прав и законных интересов административного истца путем повторного рассмотрения заявления Никифорова В.Г. от 7 июля 2021 года N 988-ДГиТИ.

15 июля 2022 года представителем Окружной администрации г. Якутска Кривогорницыным А.П. подана кассационная жалоба, поступившая в Девятый кассационный суд общей юрисдикции 29 июля 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене вынесенных по делу судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных Никифоровым В.Г. требований.

В кассационной жалобе представитель административного ответчика указывает, что в соответствии с утвержденным проектом планировки и межевания территории "Покровский тракт 10-16 км" принадлежащий истцу земельный участок учтен под учреждение дошкольного, начального и среднего образования, нормативный правовой акт в данной части не оспорен, поэтому оспариваемый отказ во внесении изменений Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск", согласно которым земельный участок истца относится к общественно-деловой зоне, является законным.

Административные ответчики о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, их представителя в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя административного истца, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций не допущено нарушений, влекущих отмену постановленных по делу судебных актов в кассационном порядке.

Как следует из материалов административного дела, Никифоров В.Г. на основании договора дарения от 9 января 2017 года является собственником земельного участка с кадастровым N, площадью 2500 кв.м, расположенного по адресу: Республика Саха (Якутия), г. Якутск, территория СХПК "Хатасский".

Согласно данным Единого государственного реестра недвижимости указанный земельный участок поставлен на кадастровый учет 1 декабря 2016 года с видом разрешенного использования - под одноквартирный жилой дом с приквартирным участком.

28 июня 2021 года административный истец обратился в Департамент градостроительства и транспортной инфраструктуры Окружной администрации г. Якутска с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства, на которое получил уведомление от 2 июля 2021 года N 1828 о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке в виду его расположения в территориальной зоне ОД-1Б, где размещение индивидуального жилого дома не предусмотрено.

7 июля 2021 года Никифоровым В.Г. подано в Окружную администрацию г. Якутска заявление о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск" в части изменения территориальной зоны вышеуказанного земельного участка на зону индивидуальной жилой застройки.

Решением комиссии по внесению изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "город Якутск", оформленным заключением N ПЗЗ/08/26-21, утвержденным первым заместителем главы городского округа "город Якутск" 26 августа 2021 года, в удовлетворении заявления административного истца отказано в связи с тем, что земельный участок по проекту межевания территории учтен под дошкольное, начальное и среднее общее образование.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные Никифоровым В.Г. требования, суд первой инстанции, с позицией которого согласился апелляционный суд, руководствуясь положениями земельного и градостроительного законодательства и установив, что принадлежащий истцу земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет с видом разрешенного использования под индивидуальное жилищное строительство до утверждения проекта планировки и межевания территории квартала, а при подготовке Правил землепользования и застройки г. Якутска границы территориальной зоны ОД-1Б подлежали установлению с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, пришли к выводу о незаконности оспариваемого отказа во внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Якутска и нарушении им прав и законных интересов административного истца.

Оснований не согласиться с данными выводами судов не имеется.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки регулируется статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, согласно пунктам 1, 2 части 2 указанной статьи основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки, в том числе являются: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений, а также поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

При этом в соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию могут направляться физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение двадцати пяти дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации (часть 4 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 5 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение двадцати пяти дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; определенных настоящим Кодексом территориальных зон; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках; историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Из положений части 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что правила землепользования и застройки должны соответствовать требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

Таким образом, Градостроительным кодексом Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с Генеральным планом города Якутска (городского округа), утвержденным постановлением городского Собрания депутатов г. Якутска от 16 марта 2005 года ПГС N 30-1, земельный участок с кадастровым N расположен в функциональной зоне индивидуальной жилой застройки, тогда как согласно карте территориальных зон Правил землепользования и застройки городского округа "город Якутск", утвержденных решением Якутской городской Думы от 25 декабря 2013 года N 169-НПА, земельный участок отнесен к общественно-деловой зоне для размещения многофункциональной общественно-деловой застройки (ОД-1Б).

Таким образом, установленная Правилами землепользования и застройки г. Якутска территориальная зона ОД-1Б в отношении земельного участка административного истца не соответствует установленной Генеральным планом городского округа функциональной зоне индивидуальной жилой застройки, что свидетельствует о противоречии в указанной части Правил нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Доводы административного ответчика о невозможности внесения изменений в Правила землепользования и застройки г. Якутска в части территориальной зоны земельного участка с кадастровым N, поскольку такое изменение не соответствует проекту планировки и межевания территории квартала "Покровский тракт 10-16 км", утвержденному распоряжением Окружной администрации г. Якутска от 20 декабря 2016 года N 2113р, подлежат отклонению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Отношения, возникающие при подготовке и принятии проектов планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

В силу требований градостроительного законодательства проект планировки территории и проект межевания территории также должны соответствовать документам территориального планирования, к которым относится генеральный план.

Однако, в противоречие с установленной Генеральным планом г. Якутска функциональной зоной индивидуальной жилой застройки, по проекту планировки и межевания территории квартала "Покровский тракт 10-16 км", утвержденному распоряжением Окружной администрации г. Якутска от 20 декабря 2016 года N 2113р, земельный участок с кадастровым номером 14:35:112003:24585 учтен для размещения объектов общественного использования, а именно дошкольного, начального и среднего общего образования.

При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации в случае, если утвержденным проектом планировки предусмотрено строительство, реконструкция объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения может быть принято не позднее чем в течение шести лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов (пункт 3).

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по решениям уполномоченных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных статьей 56.2 настоящего Кодекса, которые принимаются как по их собственной инициативе, так и на основании ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, поданного организацией, указанной в пункте 1 статьи 56.4 настоящего Кодекса (пункт 4).

Согласно части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение шести лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

В данном случае доказательств принятия решения об изъятии земельного участка, принадлежащего административному истцу, для государственных или муниципальных нужд в целях размещения объектов дошкольного, начального и среднего общего образования материалы дела не содержат.

При таких обстоятельствах установление в отношении спорного земельного участка Правилами землепользования и застройки г. Якутска территориальной зоны ОД-1Б создает препятствия для осуществления административным истцом своих прав и законных интересов, как собственника земельного участка, а также нарушает принцип эффективного использования земель.

Таким образом, в отсутствие доказательств соответствия установления территориальной зоны ОД-1Б в отношении земельного участка с кадастровым N Генеральному плану городского округа "город Якутск", а также исходя из его фактического целевого использования, суды пришли к правильному выводу о незаконности оспариваемого решения и необходимости возложения на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть заявление Никифорова В.Г. о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Якутска в отношении указанного земельного участка.

В целом доводы кассационной жалобы Окружной администрации г. Якутска направлены на оспаривание обоснованности выводов судов об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, примененных при разрешении дела, поэтому в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не могут служить основанием для отмены решения суда и апелляционного определения в кассационном порядке.

Поскольку суды первой и апелляционной инстанций правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, нарушений норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела, судебные инстанции не допустили, суд кассационной инстанции находит обжалуемые судебные акты законными и обоснованными, основания для их отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 23 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Окружной администрации г. Якутска - без удовлетворения.

Отменить приостановление исполнения решения Якутского городского суда Республики Саха (Якутия) от 24 февраля 2022 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу решения.

Председательствующий

Судьи