Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 г. по делу N 66а-1314/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В.

судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Кадочниковой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-62/2022 по административному исковому заявлению Никонова Е.А. о признании не действующими в части Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 "О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления", постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2012 года N 566 "О предельных нормативах денежного вознаграждения и ежемесячного денежного поощрения лиц, замещающих муниципальные должности в Республике Саха (Якутия)"

по апелляционной жалобе Никонова Е.А. на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 26 апреля 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, мнение административного истца Никонова Е.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Указом Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 "О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления" (далее также - Указ) утверждена численность для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городских округов Республики Саха (Якутия) согласно приложению N 1 (пункт 1), на уровне поселений Республики Саха (Якутия) согласно приложению N 2 (пункт 2); утверждена численность работников, не отнесенных к муниципальным служащим, для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городских округов Республики Саха (Якутия) согласно приложению N 3 (пункт 3), утверждена сводная численность для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия) согласно приложению N 4 (пункт 4), утверждено соотношение должностей муниципальной службы и расчетных размеров должностных окладов для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия) согласно приложению N 7, утверждена численность ля определения норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления Аллаиховского улуса (района) Республики Саха (Якутия) согласно приложению N 8 (пункт 4.2).

Строкой 1 таблицы приложения N 1 к Указу для Алданского района установлена численность для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления в количестве 2 единиц для муниципальных должностей: Глава улуса (района), глава округа (председатель улусного (районного) Совета, председатель окружного Совета, председатель Якутской городской Думы.

Строкой 2 таблицы приложения N 1 к Указу для Алданского района численность для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления для муниципальных должностей: заместитель председателя представительного органа, председатель избирательной комиссии, установлена в количестве "0" единиц.

Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 опубликован в печатном издании "Якутские ведомости" N78, 29 декабря 2009 года.

Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2012 года N 566 "О предельных нормативах денежного вознаграждения и ежемесячного денежного поощрения лиц, замещающих муниципальные должности в Республике Саха (Якутия)" утверждены предельные нормативы денежного вознаграждения и ежемесячного денежного вознаграждения лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных образованиях Республики Саха (Якутия), которым предоставляются дотации для выравнивания бюджетной обеспеченности в размерах согласно приложению (пункт 1).

Постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2012 года N 566 опубликовано в печатном издании "Якутские ведомости" N 96, 19 декабря 2012 года.

Никонов Е.А. обратился в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения предмета административного спора, просит о признании не действующими:

- показателя "0" строки 2 "Заместитель председателя представительного органа, председатель избирательной комиссии" графы 8 "Алданский район" таблицы "Численность для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городских округов Республики Саха (Якутия)" приложения N 1 к Указу Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 "О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления";

- строки 1 "Глава улуса (района), глава округа, председатель улусного (районного) Совета, председатель окружного Совета, председатель Якутской городской Думы" графы 2 "Наименование муниципальных должностей и должностей муниципальной службы" таблицы "Численность для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городских округов Республики Саха (Якутия)" приложения N 1 к Указу Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 "О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления" в части слов "председатель улусного (районного) Совета";

- строки 2 "Заместитель председателя представительного органа, председатель избирательной комиссии" графы 2 "Наименование муниципальных должностей и должностей муниципальной службы" Таблицы "Численность для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городских округов Республики Саха (Якутия)" приложения N 1 к Указу Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 "О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления" в части слов "Заместитель председателя представительного органа";

- таблицы N 1 "Предельные нормативы денежного вознаграждения и ежемесячного денежного поощрения лиц, замещающих муниципальные должности в муниципальных районах, городских округах Республики Саха (Якутия)" приложения к постановлению Правительства Республики Саха (Якутия" от 14 декабря 2012 года N 566 "О предельных нормативах денежного вознаграждения и ежемесячного денежного поощрения лиц, замещающих муниципальные должности в Республике Саха (Якутия)" в части слов "председатель", "заместитель председателя" в той мере, в какой указанные должности применяются для установления количества депутатов представительного органа муниципальный район "Алданский район", имеющих право осуществлять полномочия на постоянной основе.

Также в качестве административных исковых требований просит о внесении в оспоренные нормативные положения изменений в виде изложения новых формулировок в признанных не действующими частях.

В обоснование заявленных требований указывает, что является депутатом представительного органа муниципального образования "Алданский район" - районного Совета депутатов муниципального образования "Алданский район" Республики Саха (Якутия) (далее также - МО "Алданский район", численность депутатов которого Уставом муниципального образования МО "Алданский район" установлена в количестве 21 депутата.

По мнению административного истца оспариваемые положения Указа вступают в противоречие с пунктом 5 статьи 40 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку, участвуя при определении нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления для Алданского района, устанавливают меньшую в сравнении с нормами федерального законодательства численность депутатов, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной платной основе, что влечет нарушение прав органа местного самоуправления на самостоятельное определение штатной численности лиц, замещающих муниципальные должности на постоянной основе.

Оспаривая приведенные выше положения постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2012 года N 566 "О предельных нормативах денежного вознаграждения и ежемесячного поощрения лиц, замещающих муниципальные должности в Республике Саха (Якутия)", административный истец усматривает возникшее несоответствие их положениям пункта 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ в связи с тем, что федеральным законодательством предельная численность депутатов органа местного самоуправления, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной платной основе, установлена безотносительно к должностям, определяемым структурой представительного органа местного самоуправления.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 26 апреля 2022 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований Никонову Е.А. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец со ссылкой на неправильное применение судом норм материального и процессуального права просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований. Повторно излагая доводы, приведенные в административном исковом заявлении, отмечает противоречие между позицией, изложенной в протесте прокуратуры Республики Саха (Якутия) от 22 октября 2019 года N 7-02-19, и позицией участвующего в деле прокурора, изложенной в заключении по административному делу. Полагает, что ответчики превысили свои полномочия, ограничив оспариваемыми положениями вопреки требованиям пункта 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ численность депутатов представительного органа муниципального образования "Алданский район", которые могут осуществлять свою деятельность на постоянной основе.

Относительно доводов апелляционной жалобы административными ответчиками Главой Республики Саха (Якутия) и Правительством Республики Саха (Якутия), а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Республики Саха (Якутия) представлены возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности обжалуемого решения и ошибочном толковании истцом норм материального права.

В судебном заседании административный истец Никонов Е.А. доводы апелляционной жалобы поддержал по изложенным в ней основаниям. Дополнительно обратил внимание на нецелесообразность оспариваемых нормативных положений, отмечая, что экономически более выгодным и правильным будет являться установление оспариваемыми положениями численности представительного органа муниципального образования "Алданский район", которые могут осуществлять свою деятельность на постоянной основе, в количестве двух депутатов, а не одной единицы руководителя представительного органа муниципального образования.

Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и поступивши на них возражений, заслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия), считая его правильным.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления регулирует Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N131-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона N131-ФЗ правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в силу части 2 и части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, части 3 статьи 6 Федерального закона N131-ФЗ не могут противоречить федеральным законам.

Принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые отдельные положения указа Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 "О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления", а также постановления Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2012 года N 566 "О предельных нормативах денежного вознаграждения и ежемесячного денежного поощрения лиц, замещающих муниципальные должности в Республике Саха (Якутия)", приняты уполномоченными органами, с соблюдением требований к процедуре их принятия, порядку подписания, опубликования и введения в действие, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не нарушают прав административного истца.

С данными выводами судебная коллегия соглашается, поскольку они основаны на законе, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, постановлены при надлежащей правовой оценке собранных по делу доказательств.

Как следует из преамбулы оспариваемых заявителем правовых актов, указ Президента Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 2009 года N 1734 "О численности органов местного самоуправления Республики Саха (Якутия), применяемой для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления", а также постановление Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 декабря 2012 года N 566 "О предельных нормативах денежного вознаграждения и ежемесячного поощрения лиц, замещающих муниципальные должности в Республике Саха (Якутия)" приняты в соответствии с положениями части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующей основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в качестве требований, подлежащих учету в соответствии с положениями пункта 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов доходов местного бюджета, за исключением субвенций и иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с соглашениями, заключенными муниципальным районом и поселениями, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Порядок расчета и величина указанных нормативов, определяемая органами государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках реализации их бюджетных полномочий в части установления условий предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам закреплены статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Исходя из указанных нормативных положений, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые правовые нормы относятся к категории актов бюджетного законодательства и направлены на установление расходных обязательств, в том числе Алданского района, которые должны учитываться при расчете нормативов формирования расходов на содержание органа местного самоуправления.

Частями 1 и 3 статьи 34 Федерального закона N131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Численность депутатов представительного органа поселения, городского округа, муниципального района определяется уставом муниципального образования и не может быть менее числа, установленного данным федеральным законом, с учетом численности населения муниципального образования. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек (части 6, 7 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

В соответствии с частью 5 статьи 40 Федерального закона N131-ФЗ выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что в соответствии с Уставом МО "Алданский район" (далее - Устав) районный Совет депутатов состоит из 21 депутата, избираемых населением муниципального образования на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (часть 1 статьи 22 Устава).

Согласно статье 23 Устава на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности районного Совета депутатов, что в числовом выражении применительно к части 1 статьи 22 Устава составляет не более 2, 1 единиц.

Аналогичные положения закреплены также в статье 4 Регламента, регулирующего вопросы организации и деятельности районного Совета депутатов, принятого в соответствии с частью 4 статьи 22 Устава.

Проанализировав приведенные нормативные, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Уставом муниципального образования не определена конкретная численность депутатов, которые могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, и соответствующее наименование занимаемых ими должностей.

Учитывая, что оспариваемыми положениями Указа для определения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне улусов (районов) и городских округов Республики Саха (Якутия) предусматривают для представительного органа местного самоуправления МО Алданский район численность (депутатов) в количестве 1 (одной) единицы (должности), суд первой инстанции правомерно заключил об отсутствии противоречий между оспариваемой частью Указа Президента Республики Саха (Якутия) и положениями части 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Как следствие, является правильным вывод суда и об отсутствии противоречий между оспариваемыми положениями постановления Правительства Республики Саха (Якутия) и частью 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Судом установлено, что МО "Алданский район" является дотационным, в связи с чем, согласно требованиям части 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не имеет права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Согласно части 5.1 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 23 Устава в структуру районного Совета депутатов входят: а) Председатель районного Совета депутатов; а1) заместитель председателя районного Совета депутатов; б) Президиум районного Совета депутатов; в) Постоянные депутатские комиссии; г) Рабочие депутатские комиссии.

Из числа депутатов районного Совета депутатов на срок его полномочий тайным голосованием большинством голосов избирается председатель районного Совета депутатов.

Проанализировав положения Устава МО "Алданский район" и статью 5 Регламента, суд пришел к обоснованному выводу о том, что при наличии одинакового объема прав депутатов, депутат, осуществляющий полномочия его председателя, в сравнении с иными депутатами имеет более широкий круг обязанностей, выполняемых вне заседаний представительного органа, что затрудняет, либо делает невозможным осуществление такой деятельности, без отрыва от основной деятельности, в связи с чем утверждение предельных нормативов денежного вознаграждения и ежемесячного денежного вознаграждения для председателя Алданского районного Совета депутатов постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) N 566, также не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе части 5 статьи 40 Федерального закона N 131-ФЗ.

Доводы апелляционной жалобы о нецелесообразности оспариваемых положений не могут являться предметом судебной проверки при рассмотрении административного дела в порядке главы 21 КАС РФ, в связи с чем не имеют правового значения для рассмотрения настоящего административно-правового спора.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 26 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Никонова Евгения Александровича - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Верховный Суд Республики Саха (Якутия).

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 7 сентября 2022 года.