Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 02 сентября 2022 г. по делу N 8а-21676/2022[88а-23088/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Герасимовой О.Л. на решение Октябрьского районного суда города Саранска Республики Мордовия от 21 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Мордовия от 12 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Герасимовой О.Л. к министру лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия Ларькину А.А, государственному инспектору в области охраны окружающей среды Республики Мордовия Родайкиной А.Ю, министерству лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия о признании незаконным приказа о проведении выездной внеплановой проверки, предписания.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, объяснения Герасимовой О.Л, ее представителя Емельяновой С.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, судебная коллегия

установила:

Герасимова О.Л. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконными приказ министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 4 октября 2021 года N 804 о проведении выездной внеплановой проверки; предписание об устранении экологических правонарушений от 21 октября 2021 года.

В обоснование заявленных требований указала на нарушение порядка оформления результатов административной процедуры при осуществлении регионального государственного экологического надзора министерством лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия. Полагала, что выдача предписания об устранении выявленных нарушений возможна лишь после принятия постановления о назначении административного наказания. В отношении Герасимовой О.Л. такого постановления не имеется. Должностными лицами административного ответчика не учтено, что постановления о привлечении административного истца к административной ответственности за совершение экологических правонарушений отменены. Учитывая отмену постановлений, предписание об устранении экологических правонарушений от 29 апреля 2021 года N 257 не основано на результатах административной процедуры, установленной пунктом 45 Административного регламента, в связи с чем исполнению не подлежало, оснований для издания оспариваемого приказа и вынесения предписания не имелось, чем нарушены права административного истца.

Решением Октябрьского районного суда города Саранска Республики Мордовия от 21 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Мордовия от 12 апреля 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной 14 июля 2022 года почтой через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 29 июля 2022 года, Герасимова О.Л. просит отменить состоявшиеся судебные акты в связи с нарушением норм материального и процессуального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. Обращает внимание, что оспариваемое предписание было выдано на основании постановления должностного лица о привлечении к административной ответственности за совершение экологического правонарушения, предусмотренного статьей 8.12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которое отменено и производство делу решением судьи Верховного Суда Республики Мордовия от 17 мая 2021 года прекращено. Учитывая отмену постановления о привлечении к административной ответственности, вынесенное предписание от 29 апреля 2021 года исполнению не подлежало, следовательно, не имелось законных оснований для издания приказа от 4 октября 2021 года о проведении проверки и вынесения предписания от 21 октября 2021 года.

На кассационную жалобу министерством лестного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для ее удовлетворения не находит.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что оспариваемые приказ и предписание вынесены административным ответчиком в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением порядка их вынесения. Копия предписания вручена Герасимовой О.Л. 21 октября 2021 года, требования предписания доступны для понимания. Административный регламент не содержит запрета на внесение предписания в случае отсутствия факта привлечения к административной ответственности, поскольку факт привлечения или непривлечения лица к административной ответственности не является значимым для рассмотрения настоящего дела. Вынесение предписания об устранении нарушений статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации возможно и в случае непривлечения лица к административной ответственности за совершение административного правонарушения. Решение судьи Верховного Суда Республики Мордовия от 17 мая 2021 года, которым прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении Герасимовой О.Л. не является доказательством нарушения порядка составления и вынесения предписания об устранении нарушений закона и не влечет автоматическое прекращение исполнения предписания.

Судебная коллегия Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Из материалов административного дела следует, что 2 марта 2020 года в министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия поступило обращение ФИО13 по факту нарушения Герасимовой О.Л. требований Водного кодекса Российской Федерации, выразившееся в ограничении гражданам свободного доступа к водному объекту - реки Тавла, протекающей в районе "адрес", а также загрязнении водного объекта.

Приказом министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 12 марта 2020 года N 224 в период с 13 по 19 марта 2020 года назначено проведение планового осмотра акватории и территории в районе водоохраной зоны водного объекта - реки Тавла, протекающей в районе "адрес" вблизи земельных участков с кадастровыми номерами N. Главному специалисту отдела государственного экологического надзора и охраны окружающей среды министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия, государственному инспектору в области охраны окружающей среды Республики Мордовия Родайкиной А.Ю. выдано плановое задание, результаты выполнения которого отражены в отчете и в акте от 17 марта 2020 года.

По итогам проверки Герасимовой О.Л, как собственнику земельного участка, выдано предписание об устранении экологических правонарушений от 3 ноября 2020 года N М-8, сроком исполнения не позднее 1 марта 2021 года.

Приказом исполняющего обязанности министра лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия о проведении внеплановой выездной проверки физического лица от 6 апреля 2021 года N 257 назначена проверка исполнения (неисполнения) ранее выданного предписания от 3 ноября 2020 года N М-8, по итогам которой установлено неисполнение предписания - свободный проход к береговой полосе реки Тавла в районе дома 36 по улице Моховая города Саранска не обеспечен.

Решением судьи Верховного Суда Республики Мордовия от 17 мая 2021 года отменены постановление консультанта отдела государственного экологического надзора и охраны окружающей среды Минлесхоза Республики Мордовия от 15 января 2021 года и решение судьи Октябрьского районного суда города Саранска Республики Мордовии от 11 марта 2021 года о привлечении Герасимовой О.Л. к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, производство по делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 упомянутого Кодекса, в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.

Из текста решения следует, что основанием к отмене названных процессуальных документов явились процессуальные нарушения, выразившиеся в ненадлежащем извещении Герасимовой О.Л. о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, что повлекло нарушение ее прав (часть 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях), и как следствие признание такого протокола недопустимым доказательством по делу (часть 3 статьи 26.2 указанного Кодекса).

Постановлением мирового судьи судебного участка N 5 Октябрьского района города Саранска Республики Мордовия от 8 июня 2021 года Герасимова О.Л. за неисполнение предписания от 3 ноября 2020 года N М-8 привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ей назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 300 рублей.

С целью исполнения ранее выданного предписания 29 апреля 2021 года было выдано новое предписание об устранении экологических нарушений, сроком исполнения до 6 сентября 2021 года.

Приказом министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 4 октября 2021 года N 804 с целью контроля исполнения (неисполнения) ранее выданного предписания от 29 апреля 2021 года N 257 об устранении экологических правонарушений в отношении Герасимовой О.Л. назначена проверка используемого административным истцом земельного участка, прилегающего к дому 36 по улице Моховая города Саранска, расположенного в водоохранной зоне водного объекта - реки Тавла. Уполномоченными на проведение проверки назначен главный специалист отдела государственного экологического надзора и охраны окружающей среды министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия Родайкина А.Ю, срок проведения проверки - 10 рабочих дней с 8 по 21 октября 2021 года.

Согласно акту проверки от 21 октября 2021 года N 804 установлено, что свободный проход в береговой полосе реки Тавла в районе дома 36 по улице Моховая города Саранска Герасимовой О.Л. до настоящего времени не обеспечен, в связи с чем выдано предписание от 21 октября 2021 года, сроком исполнения до 1 февраля 2022 года.

Учитывая изложенные обстоятельства, примененные нормы материального права, судебная коллегия кассационной инстанции суда общей юрисдикции полагает правильными выводы судов о том, что оспариваемые приказ и предписание вынесены административным ответчиком в пределах предоставленных законом полномочий, оснований полагать, что нарушены права и законные интересы административного истца, не имеется.

Приказом министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 14 апреля 2020 года N 346 утвержден административный регламент по предоставлению государственной услуги по исполнению государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора, которым установлен порядок, срок и последовательность административных процедур Министерства при осуществлении регионального государственного экологического надзора.

Согласно пункту 4 Административного регламента предметом регионального государственного экологического надзора является осуществление должностными лицами Министерства - государственными инспекторами в области охраны окружающей среды Республики Мордовия деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Мордовия в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок (плановых, внеплановых, документарных, выездных) указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность Министерства по наблюдению за исполнением обязательных требований законодательства в области охраны окружающей среды (далее - обязательных требований) при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В силу пункта 41 названного Регламента основанием для начала административной процедуры является установление факта отсутствия либо наличия нарушения обязательных требований, факта исполнения либо неисполнения предписания об устранении ранее выявленных нарушений обязательных требований.

Результатами административной процедуры являются: акт проверки, протокол об административном правонарушении, постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения, представление о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (пункт 45 Административного регламента).

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания и четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание следует считать законным, если оно выдано уполномоченным на то органом без нарушения прав проверяемого лица и не отменено в установленном действующим законодательством порядке.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе, в том числе принципа соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду, охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Согласно части 1 статьи 66 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" должностные лица органов, осуществляющих государственный экологический контроль (надзор), являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в процессе и по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий принимают решения, установленные Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 90 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований контролируемым лицом контрольный (надзорный) орган в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, а также других мероприятий, предусмотренных федеральным законом о виде контроля.

Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных частью второй настоящей статьи (часть 1 статьи 8 Водного кодекса Российской Федерации).

В силу положений статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Общедоступной согласно пункту 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации является и береговая полоса водного объекта общего пользования (полоса земли шириною в 20 м, а для каналов, рек и ручьев протяженностью от истока до устья не более 10 км - шириною в 5 м).

Соответственно, в данной ситуации собственник земельного участка ограничен в использовании земельного участка действующими федеральными законами (статья 6 Водного кодекса Российской Федерации).

Приказом министерства лесного, охотничьего хозяйства и природопользования Республики Мордовия от 2 ноября 2017 года N 1058 установлены береговая линия (границы водного объекта), границы водоохраной зоны и прибрежной защитной полосы реки Тавла. Ширина береговой полосы реки Тавла составляет 20 м, водоохранная зона реки Тавла - 100 м.

Таким образом, разрешая спор, суды правильно определили значимые обстоятельства по делу и применили нормы материального права, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов об отказе в удовлетворении административных исковых требований основанными на требованиях действующего законодательства.

Доводы кассационной жалобы о том, что поскольку постановление о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.12.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменено, производство по делу прекращено, то основания для исполнения предписания от 29 апреля 2021 года, отсутствовали, а следовательно, законных оснований для издания приказа от 4 октября 2021 года и последующего вынесения предписания от 21 октября 2021 года, не имелось, являются необоснованными.

Согласно части 3 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вступившее в законную силу постановление суда по делу об административном правонарушении является обязательным для суда, рассматривающего административное дело об административно-правовых последствиях действий лица, в отношении которого вынесено постановление суда, только по вопросам, имели ли место определенные действия и совершены ли они данным лицом.

При отмене постановления должностного лица и решения районного суда в порядке второго пересмотра, вопросы наличия в действиях Герасимовой О.Л. вины в административном правонарушении, не рассматривались, выводы суда по названному вопросу не делались. Дело прекращено по существенным формальным процессуальным нарушениям (ненадлежащее извещение).

Учитывая изложенное, названные выше обстоятельства сами по себе не могут влиять на наличие или отсутствие оснований для проведения проверки по исполнению ранее выданного предписания, и в случае его не исполнения, установления нового срока исполнения с выдачей предписания. Указанные основания устанавливаются судом в результате исследования и оценки всей совокупности доказательств, имеющих значение для дела, по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы жалобы сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам, не наделен.

Таким образом, основания для удовлетворения кассационной жалобы, по доводам, изложенным в ней, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Октябрьского районного суда города Саранска Республики Мордовия от 21 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Мордовия от 12 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Герасимовой О.Л. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 2 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи