Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 г. по делу N 66а-2223/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В, при ведении протокола помощником судьи Ковалевой Е.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-16/2022 по административному исковому заявлению Балабанова Евгения Сергеевича о признании недействующими в части генерального плана Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области и правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утвержденных распоряжениями Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 и N 26

по апелляционной жалобе административного истца на решение Белгородского областного суда от 28 февраля 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя административного истца Боженко Ю.А, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Стрелецкое сельское поселение входит в состав муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, административным центром которого является село Стрелецкое (пункт 17 статьи 4 Закона Белгородской области от 20 декабря 2004 года N 159 "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района").

Распоряжением Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 утвержден генеральный план Стрелецкого сельского поселения (далее - Генеральный план).

Распоряжением Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 26 утверждены правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения (далее - Правила землепользования и застройки).

Изданные распоряжения официально опубликованы 25 января 2019 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" (www.zakon.belregion.ru).

Балабанов Е.С, являясь с 2017 года собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в селе Стрелецкое Белгородского района, обратился в Белгородский областной суд с требованиями, уточненными в ходе рассмотрения дела, в которых просил признать недействующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки в части установления на карте территориального планирования и на карте градостроительного зонирования территории Стрелецкого сельского поселения функциональной зоны - общественно-деловая зона (подзона - многофункциональная общественно-деловая зона) и территориальной зоны РП (зона парков, объектов отдыха и прогулок) для земельного участка с кадастровым номером N. Заявленные требования административным истцом мотивированы несоблюдением процедуры подготовки Генерального плана и Правил землепользования и застройки, произвольным установлением в них функциональной и территориальной зон для спорного земельного участка, исключающих его использование в соответствии с видом разрешённого использования (для эксплуатации торгового центра).

Решением Белгородского областного суда от 28 февраля 2022 года в удовлетворении административных исковых требований было отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, полагая решение суда первой инстанции основанным на неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, указывая на нарушение судом норм материального права, просит отменить оспариваемый судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Податель жалобы, ссылаясь на правовую позицию, выраженную в суде первой инстанции, полагает, что суд не дал правовой оценки его доводам о том, что градостроительная деятельность, реализуемая в публичных интересах, не должна осуществляться в отношении и за счет имущества, находящегося в частной собственности, как и не дана судом оценка тому обстоятельству, что оспариваемыми распоряжениями от 24 января 2019 года N 24 и N 26 не вносились изменения в нормативные правовые акты, а утверждены новые Генеральный план и Правила землепользования и застройки.

Вновь ссылается апеллянт на нарушение процедуры публичных слушаний при принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки, поскольку Балабанов Е.С. не был извещен об изменении первоначально существовавшей функциональной зоны, в границах которой расположен принадлежащий административному истцу земельный участок. При принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки не учтено целевое назначение земельного участка с кадастровым номером N (под размещение торгового центра), схема территориального планирования Белгородского района не содержит сведений о планируемых к размещению на его земельном участке объектов местного значения, автор жалобы полагает, что отсутствовали основания для изменения территориальной зоны Ц (зона обслуживания и деловой активности центра), установленной в 2010 году, на рекреационную зону.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Министерством строительства Белгородской области и прокурором, участвовавшим в деле, представлены письменные возражения.

Административный истец, представители Правительства Белгородской области, Министерства строительства Белгородской области (до 1 января 2022 года Департамент строительства и транспорта Белгородской области, распоряжение Правительства Белгородской области от 29 ноября 2021 года N 596-рп), администрации Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области и администрации Белгородского района Белгородской области, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении рассмотрения дела не направляли. Представитель Министерства строительства Белгородской области ходатайствовал о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле, явка которых обязательной не признавалась.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пункту 20 части 1, частей 3 и 4 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, статьи 8.2, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым представительный орган местного самоуправления принимает муниципальные правовые акты. При этом полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, могут быть перераспределены между ними.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также пункта 11 статьи 4 Закона Белгородской области от 10 июля 2007 года N 133 "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области", пунктов 1, 2 статьи 2, статьи 4 Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области", пунктов 3.1.16, 6.5 Положения о Департаменте строительства и транспорта Белгородской области, утверждённого постановлением Правительства Белгородской области от 20 августа 2012 года N 346-пп, сделал правомерный вывод, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие.

Выводы о соблюдении компетенции, порядка опубликования оспариваемых нормативных правовых актов никем из лиц, участвующих в деле, не оспариваются.

Судом первой инстанции был также проверен порядок принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к выводу, что существенных нарушений процедуры проведения публичных слушаний, являющихся основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующим, административным ответчиком не допущено.

Судебная коллегия оснований для переоценки правильных выводов суда первой инстанции в данной части не находит.

Так, порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обязательным этапом подготовки и принятия генерального плана и правил землепользования и застройки являются публичные слушания, процедура организации и проведения которых осуществляется в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судом установлено, что 8 октября 2018 года главой Администрации Белгородского района издано распоряжение N 1656 по подготовке проектов о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, которое было размещено в тот же день на официальном сайте Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru). Подготовка проектов нормативных правовых актов осуществлена специализированной комиссией, созданной Администрацией Белгородского района (распоряжение от 10 февраля 2015 года N 358) с учётом норм статьи 6 Закона Белгородской области "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области".

Распоряжение председателя Муниципального совета Белгородского района от 19 октября 2018 года N 9 о проведении 25 декабря 2018 года публичных слушаний по проектам опубликовано 19 октября 2018 года на официальном сайте Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru) и 27 октября 2018 года в районной газете "Знамя" (выпуск N 123-124), размещено на информационном стенде в здании Администрации Стрелецкого сельского поселения.

Публичные слушания были проведены во всех населенных пунктах Стрелецкого сельского поселения, по результатам которых были составлены протоколы от 25 декабря 2018 года. Заключения о результатах публичных слушаний размещены 28 декабря 2018 года на официальном сайте Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru), опубликованы в районной газете "Знамя". Сроки проведения публичных слушаний не нарушены.

Таким образом, при проведении публичных слушаний были соблюдены требования статей 5.1, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 44 Устава муниципального района "Белгородский район", Порядка организации и проведения публичных слушаний в муниципальном районе "Белгородский район", утвержденного решением Муниципального совета Белгородского района от 30 ноября 2018 года N 30.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, но предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Следовательно, публичные слушания являются публично-правовым институтом выявления коллективного мнения, позволяющим в комплексе учесть потребности населения и территорий в развитии и согласовать государственные, общественные и частные интересы в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, на что в первую очередь направлена регламентация градостроительной деятельности в соответствии со статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поэтому их результаты при подготовке проекта генерального плана учитываются, но в то же время не являются определяющими.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, возможность участвовать в обсуждении проекта внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки была обеспечена всем заинтересованным лицам, в том числе административному истцу. Вместе с тем, при проведении публичных слушаний предложения и замечания к проектам в части установления функциональной и территориальной зон, в границах которых расположен земельный участок административного истца, не поступали.

Утверждения административного истца о том, что решениями Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 и 26 утверждены Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а не изменения в них, не свидетельствует о незаконном характере оспариваемых нормативных правовых актов, в тексте которых указано на изложенные в виде приложения, утвержденные документы, являющиеся именно новой редакцией генерального плана и правил землепользования и застройки, рассмотренными на публичных слушаниях.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемых нормативных правовых актов требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, так как они сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела.

Как следует из схемы территориального планирования муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утверждённой решением Муниципального совета Белгородского района от 16 июня 2010 года N 298, объяснений представителей Администрации Белгородского района, земельный участок административного истца расположен в зоне "сосредоточения населения и производства, социально-культурной, кредитно-финансовой, административно-управленческой деятельности", подзоне "усадебной застройки". Эта подзона имеет особый режим средопользования, который определяется на основе утвержденной градостроительной документации. Предоставление, изъятие и другие виды оборота земель и размещение объектов строительства в этой подзоне осуществляется только на основе генеральных планов развития, правил землепользования и застройки и проектов планировки конкретных населённых пунктов (пункт 3.6 т. III отчёта о научно-исследовательской работе на подготовку названной схемы).

Пунктами 1-3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов.

В силу статей 23, 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации при принятии Генерального плана и Правил землепользования и застройки подлежала учету схема территориального планирования муниципального района, а также определенные ею направления планировки территории конкретных населенных пунктов.

Отказывая в удовлетворении требований о признании Генерального плана и Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне "рекреационная" и к территориальной зоне отдыха и прогулок (РП) суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что в этой части данные нормативные правовые акты требованиям градостроительного законодательства также не противоречат.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который, в частности, содержит карту функциональных зон поселения и утверждается на срок не менее чем 20 лет (часть 11 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Тем самым подготовка генерального плана поселения направлена не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Суд первой инстанции, исходя из системного толкования названных положений градостроительного законодательства, сделал правильный вывод, что установление функциональной зоны "рекреационная" в отношении территории, к которой отнесен земельный участок административного истца, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Доводы автора апелляционной жалобы о том, что ответчиком не учтен вид фактического землепользования, принадлежащего истцу земельного участка судебной, коллегией отклоняется как необоснованный. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии Генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

При том, что до настоящего времени земельный участок административного истца не застроен и не использовался в соответствии с видом его разрешенного использования.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон. Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (пункт 2 части 2, части 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании установленного Правилами землепользования и застройки градостроительного зонирования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что расположение находящегося в пользовании административного истца земельного участка в территориальной зоне отдыха и прогулок (РП) соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

При этом, как верно указал суд первой инстанции, установление оспоренными нормативными правовыми актами зон рекреационного назначения по месту расположения земельного участка административного истца не нарушило принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, так как было предсказуемо с учётом действовавшего законодательства о градостроительной деятельности и существовавших обстоятельств, сохранило стабильность правового регулирования.

Доводы апелляционной жалобы об обратном судебная коллегия находит основанными на неверной оценке обстоятельств дела и неправильном истолковании норм материального права.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Как следует из генеральных планов Стрелецкого сельского поселения, утверждённых решением Земского собрания Стрелецкого сельского поселения от 30 декабря 2009 года N 97 и распоряжением Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 25 октября 2018 года N 694, территория, в границах которой располагается земельный участок административного истца, относилась к рекреационной зоне.

Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, утвержденные решением Муниципального совета Белгородского района от 29 июня 2017 года N 544 и распоряжением Департамента строительства и транспорта Белгородской области от 15 марта 2018 года N 205, также относили эту территорию к рекреационной зоне.

В рамках оспоренных нормативных правовых актов назначение этой территории не изменилось.

Таким образом, земельный участок на момент его приобретения административным истцом в собственность располагался в территориальной зоне рекреационного назначения и подлежал использованию только в соответствии с тем правовым режимом, который был установлен для этой зоны.

То обстоятельство, что по состоянию на 2 октября 2015 года согласно Правилам землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, утверждённым решением Земского собрания Стрелецкого сельского поселения от 8 сентября 2010 года N 117, земельный участок площадью 6000 м2 (кадастровый номер N), из которого впоследствии был образован земельный участок административного истца, находился в территориальной зоне "Ц - зона обслуживания и деловой активности", предусматривавшей использование земельных участков для размещения торговых комплексов и торгово-развлекательных центров, не свидетельствует о незаконности нормативных правовых актов в оспоренной части с учётом установленных обстоятельств.

В этой связи суд первой инстанции с учетом установленных по делу обстоятельств верно указал, что сведения о виде разрешенного использования земельного участка административного истца (для эксплуатации торгового центра), внесенные в Единый государственный реестр недвижимости 21 октября 2015 года на основании свидетельства о государственной регистрации права N 042395 от 13 ноября 2014 года, сами по себе не могут обуславливать незаконность нормативных правовых актов в оспоренной части, так как указанный вид разрешенного использования земельного участка административного истца не соответствует правовому режиму территории, в границах которой он расположен.

В соответствии с частями 1, 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться зоны рекреационного назначения, в состав которых могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно пункту 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

Судебная коллегия отмечает, что установленные Правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты для территориальной зоны РП, с учетом положений Классификаторов видов разрешенного использования земельных участков, утвержденных приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 года N 540, приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412 (коды видов разрешенного использования 5.0 "отдых (рекреация)", 3.6 "культурное развитие", 4.8 "развлечение"), предусматривают возможность сочетания различных видов использования земельных участков, в том числе в качестве основных видов использования предусмотрено размещение объектов спорта, в условно разрешенных видах допускается размещение объектов культуры, досуга и развлечения.

Указание автора апелляционной жалобы на то, что градостроительная деятельность не может осуществляться в публичных интересах за счет имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц судебной коллегией отклоняется, поскольку не свидетельствует о несоответствии оспоренных нормативных правовых актов иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом судом верно отмечено, что обсуждать вопрос целесообразности принятия нормативных правовых актов в той или иной редакции суд не вправе, так как это относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти Белгородской области, органов местного самоуправления и их должностных лиц (пункт 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Доводы апелляционной жалобы не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о соответствии оспариваемых муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Белгородского областного суда от 28 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Балабанова Евгения Сергеевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)