Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2022 г. по делу N 8а-18905/2022[88а-18937/2022]

Судья Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьянова Т.Г., рассмотрев без проведения судебного заседания кассационную жалобу Федерального агентства лесного хозяйства, поданную 20 августа 2022 года, на апелляционное определение судьи Иркутского областного суда от 23 июня 2022 года

по административному делу N 2а-2448/2018 по административному исковому заявлению прокурора Братского района в интересах неопределённого круга лиц к Министерству лесного комплекса Иркутской области о признании бездействия, выразившегося в непроведении лесоустройства на территории Братского, Падунского участковых лесничеств незаконными, возложении обязанности организовать проведение лесоустройства в пределах границ Братского района,

УСТАНОВИЛ:

Решением Кировского районного суда г. Иркутска по административному делу N 2а-2448/2018 от 17 июля 2018 г. на министерство лесного комплекса Иркутской области в рамках данного дела возложена обязанность в срок до 1 августа 2019 г. организовать проведение лесоустройства на территории Братского и Падунского лесничеств в пределах границ Братского района.

Решение суда вступило в законную силу.

16 февраля 2022 г. министерство лесного комплекса по Иркутской области обратилось в суд с заявлением о замене стороны исполнительного производства, в обоснование которого указано, что полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в части организации и проведения лесоустройства на землях лесного фонда РФ упразднены с 1 января 2022 г. на основании Федерального закона от 2 июля 2021 г. N ЗО4-ФЗ. Указывая, что в настоящий момент полномочия по организации и проведению лесоустройства на землях лесного фонда РФ возложены на Федеральное агентство лесного хозяйства, а его реализация осуществляется силами федеральных государственных бюджетных учреждений, подведомственных Рослесхозу. В связи с чем, полагает, что дальнейшее пребывание министерства в статусе "должника" исполнительного производства, требования исполнительного документа, в рамках которого исполнить по объективной причине невозможно (в силу изменения законодательства), нарушает его права и законные интересы как стороны, поэтому необходимо произвести замену должника с министерства лесного комплекса Иркутской области на Федеральное агентство лесного хозяйства РФ.

Определением Кировского районного суда г. Иркутска от 9 марта 2022 года (далее-определение суда первой инстанции) отказано в удовлетворении заявления, суд первой инстанции указал, что действующее законодательство допускает возможность замены должника на стадии исполнения судебного акта, при этом основанием к замене органа государственной власти, иного государственного органа или органа местного самоуправления, являющихся стороной в административном деле или исполнительном производстве, является их реорганизация или упразднение. Упразднения или реорганизации министерства лесного комплекса Иркутской области проведено не было, в связи с чем суд пришёл к выводу об отсутствии правовых оснований для замены должника с министерства лесного комплекса Иркутской области на Федеральное агентство лесного хозяйства.

Апелляционным определением судья Иркутского областного суда от 23 июня 2022 года определение суда первой инстанции отменено, разрешен вопрос по существу, в исполнительном производстве N "данные изъяты" произведена замена должника министерства лесного комплекса Иркутской области на Федеральное агентство лесного хозяйства.

Отменяя судебный акт первой инстанции, апелляционная инстанция указала, что отказывая в удовлетворении заявления министерства лесного комплекса Иркутской области, суд первой инстанции не учёл, что основанием функционального правопреемства является перераспределение полномочий между органами исполнительной власти в силу изменений Федерального закона от 2 июля 2021 г..N ЗО4-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс РФ". Перераспределение публичных полномочий (функций органов различного уровня власти) не должно являться препятствием к исполнению вступившего в законную силу судебного акта, принятого по иску прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, функциональное правопреемство положениям статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не противоречит. В соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, полномочие по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами I и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации передано субъектам Российской Федерации.

Федеральное агентство лесного хозяйства в соответствии с пунктом 5.17 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г..N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (далее - Положение N 736), в редакции от 14 декабря 2018 г, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций, в соответствии с подпунктом 12.1 пункта 1, пунктом 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отвечает от имени Российской Федерации, по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств, выступает в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, по которым в соответствии с федеральным законом интересы Российской Федерации представляет орган, осуществляющий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета.

Федеральное агентство лесного хозяйства (далее-кассатор) просит отменить апелляционное определение указывая, что в силу ч. 1 ст. 44 КАС РФ в случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником. В случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца. Аналогичная норма содержится в ст. 52 Федерального закона N 229-ФЗ от 02.10.2007 "Об исполнительном производстве" По утверждению кассатора ни Федеральным закон N 229-ФЗ от 02.10.2007 "Об исполнительном производстве", ни КАС РФ не предусмотрена возможность изменения состава сторон исполнительного производства путем привлечения в качестве должника лица, к которому требования не предъявлялись, какие-либо обязанности исполнительным документом па него не возлагались, в отсутствие обстоятельств свидетельствовавших о выбытии первоначального должника по определенным в законе основаниям, влекущих замену стороны в исполнительном производстве (процессуальное правопреемство). Кассатор настаивает на том, что само по себе изменение законодательства не может свидетельствовать об отсутствии у заявителя обязанности надлежащего исполнения решения суда. Согласно ст. 4 ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случае, когда это прямо предусмотрено законом.

При таких обстоятельствах заявление о замене стороны исполнительного производства (процессуальном правопреемстве) удовлетворению не подлежат. По утверждению кассатора названная правовая позиция заявителя согласовывается со сложившейся судебной практикой судов РФ.

На кассационную жалобу Министерством Лесного комплекса Иркутской области и Прокуратурой Иркутской области принесены возражения.

В соответствии с требованиями статьи 327.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассматривается без проведения судебного заседания.

Изучив материал, доводы кассационной жалобы, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В силу части I статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником. В случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил в постановлении от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" устанавливает, что при применении частей 1 и 2 названной выше статьи следует иметь в виду, что рассмотрение дела осуществляется не только судом первой и апелляционной инстанции, но и судами кассационной, надзорной инстанций, а также при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, поэтому процессуальное правопреемство может осуществляться и на данных стадиях административного судопроизводства (пункт 11).

В случае выбытия взыскателя или должника в исполнительном производстве, возбужденном на основании выданного судом исполнительного документа (смерть гражданина, реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга и другие случаи перемены лиц в правоотношениях), вопрос о правопреемстве подлежит разрешению судом (статья 52 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", пункт 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства").

Исходя из приведенных законоположений и разъяснений, вопрос о правопреемстве подлежит разрешению, если дело рассматривается по существу, или в апелляционном, кассационном порядке, или в связи с новыми, вновь открывшимися обстоятельствами, или в рамках исполнительного производства.

Из представленных материалов следует, что 19 сентября 2019 г. возбуждено исполнительное производство N "данные изъяты" на основании выданного исполнительного листа Кировским районным судом г. Иркутска по административному делу N 2а-2448/2018.

На момент обращения с настоящим заявлением в суд решение суда не исполнено, исполнительное производство находится в производстве межрайонного отделения судебных приставов по исполнению исполнительных документов неимущественного характера УФССП России по Иркутской области.

Федеральным законом от 2 июля 2021 г. N ЗО4-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс РФ" с 1 января 2022 г. полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в части организации и проведении лесоустройства на землях лесного фонда РФ упразднены.

Согласно п. 9 ст. 19 Лесного кодекса РФ мероприятия по лесоустройству в лесах, расположенных на землях лесного фонда, в том числе на лесных участках, предоставленных по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, осуществляются федеральным государственным бюджетным учреждением, подведомственным уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, в соответствии с планом проведения лесоустройства, предусмотренным статьей 67.2 настоящего Кодекса, самостоятельно или с привлечением иных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, с 1 января 2022 г. таким полномочием обладает Федеральное агентство лесного хозяйства.

На основании постановления Правительства Иркутской области от 29 ноября 2021 г. N 907-пп из функций министерства лесного комплекса Иркутской области исключены функции по проведению на землях лесного фонда лесоустройства.

Апелляционная инстанция пришла к обоснованному выводу о том, что отказывая в удовлетворении заявления министерства лесного комплекса Иркутской области, суд первой инстанции не учёл, что основанием функционального правопреемства является перераспределение полномочий между органами исполнительной власти в силу изменений Федерального закона от 2 июля 2021 г. N ЗО4-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс РФ". Перераспределение публичных полномочий (функций органов различного уровня власти) не должно являться препятствием к исполнению вступившего в законную силу судебного акта, принятого по иску прокурора в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, функциональное правопреемство положениям статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не противоречит.

В соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, полномочие по проведению на землях лесного фонда лесоустройства, за исключением случаев, предусмотренных пунктами I и 2 части 1 статьи 68 Лесного кодекса Российской Федерации передано субъектам Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, средства на осуществление переданных полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета.

В силу пункта 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Абзацем 2 пункта 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) предусмотрено, что финансовое обеспечение осуществления отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Указанные средства федерального бюджета носят целевой характер и не могут быть использованы субъектом на другие цели.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 г. N 837 утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (далее - Правила N 837).

Пунктом 2 Правил N 837 предусмотрено финансирование за счет субвенций из федерального бюджета расходов субъектов Российской Федерации для проведения на землях лесного фонда лесоустройства.

Средства для проведения лесоустроительных работ являются расходным обязательством Российской Федерации, возникшим в результате принятия федерального закона и нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в форме субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства для проведения лесоустроительных работ после их получения в виде субвенции становятся расходным обязательством Иркутской области, возникшим при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, то есть министерству лесного комплекса Иркутской области.

Федеральное агентство лесного хозяйства в соответствии с пунктом 5.17 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" (далее - Положение N 736), в редакции от 14 декабря 2018 г, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций, в соответствии с подпунктом 12.1 пункта 1, пунктом 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отвечает от имени Российской Федерации, по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств, выступает в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, по которым в соответствии с федеральным законом интересы Российской Федерации представляет орган, осуществляющий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации полномочия главного распорядителя средств федерального бюджета. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2006 г. N 838 определена Методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно которой Федеральное агентство лесного хозяйства как главный распорядитель средств федерального бюджета лишь доводит до органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений субвенции из федерального бюджета на осуществление отдельных переданных полномочий в области лесных отношений в рамках выделенного объема финансирования.

Согласно пункту 3 Правил органы государственной власти субъектов РФ не позднее 1 декабря текущего финансового года согласовывают с Федеральным агентством лесного хозяйства целевые прогнозные показатели на очередной финансовый год и плановый период (в случае необходимости их установления) и мероприятия, направленные на их достижение, предусмотренные перечнем мероприятий по осуществлению переданных полномочий, утверждаемым Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В соответствии с пунктом I Правил субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству лесного хозяйства на соответствующий год на финансовое обеспечение полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

При недостаточности субвенций органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года обращаются в Федеральное агентство лесного хозяйства с просьбой о выделении средств нераспределенного резерва.

Основанием для выделения бюджету субъекта Российской Федерации дополнительных средств нераспределенного резерва является решение Федерального агентства лесного хозяйства, принимаемое в месячный срок с даты поступления обращения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 7.5 Правил).

Субъект Российской Федерации в рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период самостоятельно определяет и согласовывает с Рослесхозом направления использования средств субвенций.

Следовательно, расчет субвенций по каждому субъекту не предполагает определение конкретных мероприятий, а определяет объем финансирования в целом по субъекту Российской Федерации, поскольку средства субвенций из федерального бюджета на исполнение переданных полномочий в области лесных отношений предоставляются субъекту Российской Федерации в области лесных отношений на весь комплекс переданных полномочий, включая мероприятия по проведению лесоустройства.

Источниками финансирования выполнения работ и оказания услуг по лесоустройству в зависимости от их вида могут быть соответственно федеральный бюджет в виде субвенций, бюджеты субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, внебюджетные источники финансирования, а также отдельные лесопользователи на лесных участках, переданных им в аренду или постоянное (бессрочное) пользование.

Как следует из материалов исполнительного производства, должник неоднократно ссылался на то обстоятельство, что невыполнение обязанностей, возложенных на министерство лесного комплекса Иркутской области решением Кировского районного суда г. Иркутска от 17 июля 2018 г. по административному делу N 2а-2448/2018 обусловлено недостаточностью финансирования, добровольно исполнить исполнительный документ не представлялось возможным по объективным обстоятельствам.

Суд первой инстанции, разрешая заявление министерства лесного комплекса Иркутской области, не учёл, что в связи с принятием Федерального закона от 2 июля 2021 г. N ЗО4-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс РФ" субвенции из федерального бюджета для осуществления полномочий по лесоустройству должнику с 1 января 2022 г. предоставлены быть не могут.

Апелляционная инстанция пришла к правильному выводу о том, что Министерство лесного комплекса Иркутской области не имеет законом установленных полномочий на исполнение решения суда, кроме того у должника отсутствует финансирование на исполнение обязанностей возложенных вступившим в законную силу решением суда. Процессуальное правопреемство должно обеспечивать не только рассмотрение дела с участием последующих правопреемников сторон по делу (истца или ответчика), которым переходят их права и обязанности, но и исполнение принятого по делу судебного акта в случае удовлетворения иска.

Выводы апелляционной инстанции являются правильными, поскольку в случае выбытия взыскателя или должника в исполнительном производстве, возбужденном на основании выданного судом исполнительного документа (смерть гражданина, реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга и другие случаи перемены лиц в правоотношениях), вопрос о правопреемстве подлежит разрешению судом (статья 52 Федерального закона от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", пункт 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства").

Указанные разъяснения свидетельствуют о том, что перечень оснований в связи с которым должен решаться вопрос о правопреемстве является открытым, и как следствие иные случаи перемены лиц в правоотношения, которые установлены апелляционным судом в настоящем споре, могут являться основанием для правопреемства, что отвечает принципу исполнимости судебных актов.

Доводы кассатора основаны на неправильном толковании норм процессуального права, ссылка кассатора на судебную практику подлежит отклонению, поскольку рассмотренное дело имеет иные фактические обстоятельства и суд апелляционной инстанции по настоящему делу не связаны выводами других судов о правовой квалификации рассматриваемых отношений и о толковании правовых норм.

С учётом изложенного, основания для отмены апелляционного определения в кассационном порядке в пределах доводов кассационной жалобы отсутствуют, так как нормы права апелляционной инстанцией применены правильно, процессуальных нарушений не допущено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 327.1, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

апелляционное определение судьи Иркутского областного суда от 23 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судья Т.Г. Лукьянова