Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2022 г. по делу N 66а-1330/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре Кадочниковой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-2/2022 по административному исковому заявлению Поповой И.В. к Министерству строительства Новосибирской области о признании недействующими в части нормативных правовых актов с апелляционной жалобой представителя административного истца Поповой И.В. - Власовой Т.С. на решение Новосибирского областного суда от 27 апреля 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, возражения представителя Министерства строительства Новосибирской области Антоновой Я.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Попова И.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных административных исковых требований просила признать недействующими пункты 4, 5 таблицы N 2 приложения N 1, приложения N 2, 3, 4, 5, 6, пункты 2 раздела 1, части 2-17, 19-21 разделов 2, 3 приложения N 7 генерального плана Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденного приказом Министерства строительства Новосибирской области от 16 сентября 2020 года N 489 (далее - Генеральный план) и приложения N 1, 2 Правил землепользования застройки Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденные приказом Министерства строительства Новосибирской области от 13 января 2021 года N 8 (далее - Правила землепользования застройки).

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес".

Земельный участок относится к землям населенных пунктов и имеет, согласно документам кадастрового учета и государственной регистрации прав, вид разрешенного использования - для размещения ДНТ "Ветеран Афганистана".

Согласно карте функциональных зон Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области часть вышеуказанного земельного участка отнесена к функциональной зоне "зона лесов" и исключена из границ населенного пункта.

Установленное Генеральным планом функциональное назначение земельного участка, как "зона лесов", не предполагает размещения на нем объектов капитального строительства жилых и дачных домов, не позволяет реконструировать существующие объекты недвижимости, что противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, статье 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 260 Гражданского кодекса Российской Федерации и охраняемым законом интересам административного истца, поскольку связанное с этим ограничение ее правомочий, как собственника земельного участка и расположенного на нем дома не позволяет его использовать по назначению, что носит дискриминационный по отношению к административному истцу характер, не соблюдается баланс частного и публичного интересов.

Определением судьи от 24 января 2022 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области, администрация Новосибирского района Новосибирской области.

Решением Новосибирского областного суда от 27 апреля 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано в полном объеме.

В апелляционной жалобе представитель административного истца, полагая решение суда первой инстанции необоснованным и вынесенным с нарушением норм материального права, просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование указывает на несостоятельность выводов суда о том, что оспариваемые нормативные правовые акты не нарушают прав административного истца. По мнению апеллянта, отнесение, принадлежащего Поповой М.В. земельного участка в соответствии с Генеральным планом к двум функциональным зонам: "зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ" и "зона лесов", а согласно Правил землепользования застройки к двум территориальным зонам: "зона ведения садоводства" и " зона лесов", осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

По результатам рассмотрения административного дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

К вопросам местного значения муниципального, городского округа относится утверждение генеральных планов, городского округа, правил землепользования и застройки (пункт 26 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Проанализировав приведенные нормы, а также положения пунктов 1, 2 части 2 статьи 3 Закона Новосибирской области от 18 декабря 2015 N 27-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области и органами государственной власти Новосибирской области и внесении изменения в статью 3 Закона Новосибирской области "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области", пункта 5 приложения 2 к указанному закону, пункта 1 Положения о Министерстве строительства Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 02 октября 2014 года N 398-п, статьи 19 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области" суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением процедуры разработки и формы принятия нормативных правовых актов, в том числе процедуры проведения публичных слушаний, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые нормативные правовые акты права административного истца не нарушают, поскольку изменение генеральным планом назначения функциональной зоны в отношении части земельного участка позволяют его использовать на условиях, определенных частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия считает данные выводы суда ошибочными, исходя из следующего.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, на основании договора купли-продажи от 25 декабря 2014 года Поповой И.В. приобретен в собственность земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", площадью 1060 +/- 23 кв.м.

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости право административного истца на земельный участок зарегистрировано 26 ноября 2018 года в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области. Земельный участок имеет вид разрешенного использования: для размещения д.н.т. "Ветеран Афганистана" и относится к категории земель населенных пунктов.

На указанном земельном участке расположен жилой дом с кадастровым номером N площадью 457, 3 кв.м, зарегистрированный 10 августа 2018 года в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новосибирской области, собственником которого является административный истец.

Согласно карте функциональных зон Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области земельный участок с кадастровым номером N находится в "зоне садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ" и в "зоне лесов" (приложение N 6 к Генеральному плану).

Как следует из приложения N 1 Правил землепользования и застройки спорный земельный участок расположен в "зоне ведения садоводства" и "зоне лесов".

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий.

В соответствии с частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения документов территориального планирования носят обязательный характер для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии и реализации ими решений.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 34 и части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В силу требований части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

В данном случае нахождение спорного земельного участка согласно Генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах не позволяет при установлении территориальных зон соблюсти требование принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне и установить единый градостроительный регламент в отношении этого земельного участка.

Нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем могут быть нарушены права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

Установив, что земельный участок расположен в двух функциональных и двух территориальных зонах суд первой инстанции не применил названные нормы земельного и градостроительного законодательства.

При таком положении, оспариваемые в части Генеральный план и Правила землепользования и застройки противоречат действующему законодательству.

В ходе судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции установлено, что после вынесения обжалуемого решения суда первой инстанции, приказом Министерства строительства Новосибирской области от 18 августа 2022 года N 482 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства Новосибирской области от 13 января 2021 года N 8" в Правила землепользования и застройки внесены изменения, согласно которым земельный участок административного истца располагается в одной территориальной зоне "зона ведения садового хозяйства".

Кроме этого, подготовлен проект приказа о внесении изменений в Генеральный план, в соответствии с которым земельный участок административного истца будет располагаться в одной функциональной зоне.

Вместе с тем, то обстоятельство, что в настоящее время после вынесения решения суда первой инстанции подготовлен проект о внесении изменений в Генеральный план, а в Правила землепользования и застройки внесены изменения, согласно которым земельный участок административного истца будет располагаться в одной функциональной и территориальной зоне не исключает нарушения прав административного истца в период действия оспариваемых нормативных правовых актов.

В этой связи, судебная коллегия считает требования административного искового заявления о признании не действующими Приложение N 6 (Карта функциональных зон Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области) к Генеральному плану Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденного приказом Министерства строительства Новосибирской области от 16 сентября 2020 года N 489 "Об утверждении генерального плана Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области" в части распространения функциональной зоны "зона лесов" на земельный участок административного истца, а также Приложение N 1 (Карта градостроительного зонирования Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области) к Правилам землепользования и застройки Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденным приказом Министерства строительства Новосибирской области от 13 января 2021 года N 8 "Об утверждении правил землепользования и застройки Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области" в части распространения территориальной зоны "зона лесов" (Л) на земельный участок административного истца, обоснованными и подлежащими удовлетворению.

С учетом требований пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия полагает указанные оспоренные положения признать недействующими - Генеральный план в части отнесения спорного земельного участка к двум функциональным зонам с даты вынесения апелляционного определения, Правила землепользования и застройки в части отнесения спорного земельного участка к двум территориальным зонам с даты вступления в силу приказа Министерства строительства Новосибирской области N 482 от 18 августа 2022 года "О внесении изменений в приказ Министерства строительства Новосибирской области от 13 января 2021 года N 8".

Что касается требований административного истца в части признания недействующими пунктов 4, 5 таблицы N 2 приложения N 1 (Параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектов регионального значения, объектах местного значения за исключением линейных объектов), приложения N 2 (Карта границ населенных пунктов Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области), приложения N 3 (Карта планируемого размещения объектов местного значения Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области), приложения N 4 (Карта планируемого размещения объектов местного значения в области развития транспортной инфраструктуры Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области), приложения N 5 (Карта планируемого размещения объектов местного значения в области развития инженерной инфраструктуры Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области), пункта 2 раздела 1, части 2-17, 19-21 разделов 2, 3 приложения N 7 (Сведения о границах населенных пунктов, в том числе границах образуемых населенных пунктов, входящих в состав поселения) Генерального плана и приложения N 2 (Карта зон с особыми условиями использования территории Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области) Правил землепользования застройки, то суд апелляционной инстанции находит их необоснованными, поскольку указанные нормы оспариваемых нормативных правовых актов непосредственно права, свободы, и законные интересы административного истца не затрагивают.

В связи с чем, в этой части административные исковые требования Поповой И.В. удовлетворению не подлежат.

На основании изложенного, решение Новосибирского областного суда подлежит отмене с принятием по делу нового решения о частичном удовлетворении административных исковых требований Поповой И.В.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 27 апреля 2022 года отменить, принять по делу новое решение.

Административные исковые требования Поповой И.В. удовлетворить частично.

Признать не действующим со дня вынесения настоящего апелляционного определения Приложение N 6 к Генеральному плану Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденного приказом Министерства строительства Новосибирской области от 16 сентября 2020 года N 489 "Об утверждении генерального плана Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области" в части распространения функциональной зоны "зона лесов" на земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес".

Признать не действующим с даты вступления в силу приказа Министерства строительства Новосибирской области от 18 августа 2022 года N 482 "О внесении изменений в приказ Министерства строительства Новосибирской области от 13 января 2021 года N 8" Приложение N 1 к Правилам землепользования и застройки Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, утвержденным приказом Министерства строительства Новосибирской области от 13 января 2021 года N 8 "Об утверждении правил землепользования и застройки Мочищенского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области" в части распространения территориальной зоны "зона лесов" (Л) на земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес".

В остальной части административных исковых требований Поповой Ирине Васильевне отказать.

Сообщение о принятом решении суда подлежит опубликованию на официальном интернет - портале правовой информации www.pravo.govru в течение одного месяца со дня вынесения апелляционного определения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Новосибирский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 сентября 2022 года