Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 04 октября 2022 г. по делу N 8а-20043/2022[88а-20316/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С, Карякина Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 19 августа 2022 года кассационную жалобу Правительства Ульяновской области на решение Железнодорожного районного суда города Ульяновска от 10 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 28 июня 2022 года по административному делу N 2а-352/2022 по административному исковому заявлению Ульяновской межрайонной природоохранной прокуратуры в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Ульяновской области, Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области, администрации муниципального образования "город Ульяновск" о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки, возложении обязанности устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, посредством видеоконференц-связи объяснения представителя Правительства Ульяновской области по доверенности Гордеевой О.Ю. в поддержку кассационной жалобы, мнение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трофимова А.А, представляющего Ульяновскую межрайонную природоохранную прокуратуру, об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ульяновский межрайонный природоохранный прокурор (далее также - прокурор, административный истец) обратился в суд с вышеозначенным административным исковым заявлением к Правительству Ульяновской области, Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области. Впоследствии судом к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена администрация муниципального образования "город Ульяновск".

В обоснование административного иска указано, что в ходе проведенных прокуратурой мероприятий в сфере надзора за исполнением природоохранного законодательства выявлено, что на находящемся в собственности Ульяновской области земельном участке с кадастровым номером N по "адрес" в "адрес" в водоохранной зоне реки Грязнушка в 77 метрах от уреза воды несанкционированно складируются бытовые и промышленные отходы (битые кирпичи, шифер, куски бетона, навалы грунта) на площади 120 кв.м, что угрожает окружающей среде и санитарно-эпидемиологическому благополучию неопределенного круга лиц.

В целях устранения выявленных нарушений прокурором в адрес Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области было внесено представление, которое рассмотрено, однако мер по устранению нарушений не принято. В ходе совместного выезда представителей Ульяновской межрайонной природоохранной прокуратуры и Министерства природы и цикличной экономики Ульяновской области установлено, что нарушения продолжают иметь место.

Прокурор просил суд: признать незаконным бездействие Правительства Ульяновской области и Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированной свалки, расположенной на земельном участке с кадастровым номером N, расположенном в поселке Пригородный на границе водоохраной зоны реки Грязнушка и обязать административных ответчиков ликвидировать свалку твердых бытовых отходов и мусора на указанном земельном участке.

Решением Железнодорожного районного суда города Ульяновска от 10 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 28 июня 2022 года, признано неправомерным бездействие Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области, Правительства Ульяновской области в части непринятия в пределах своей компетенции мер по устранению нарушений законодательства в сфере земельных отношений в отношении части земельного участка с кадастровым номером N в районе "адрес", расположенного в 77 метрах от уреза воды "адрес", ориентировочной площадью 120 кв.м, в месте несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов; на Правительство Ульяновской области возложена обязанность организовать ликвидацию несанкционированной свалки на части земельного участка с кадастровым номером N в районе "адрес" в "адрес", в водоохранной зоне "адрес", расположенной в 77 метрах от уреза воды "адрес", ориентировочной площадью 120 кв.м, в пределах полномочий, установленных действующим законодательством.

В кассационной жалобе, поданной почтовым отправлением 19 августа 2022 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Правительство Ульяновской области, выражая несогласие с выводами судов, просит отменить судебные акты, вынесенные по делу в связи с неправильным применением судами норм материального права, несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований к Правительству Ульяновской области.

В обоснование жалобы указано, что суды первой и апелляционной инстанций в отсутствие к тому правовых оснований признали незаконным бездействие Правительства Ульяновской области, выразившееся в непринятии мер по устранению свалки, возложив обязанность организовать её ликвидацию, не дав надлежащей оценки тому обстоятельству, что на Правительстве Ульяновской области как на коллегиальном органе, возглавляющем систему исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, не лежит соответствующей обязанности в силу закона.

Суды, по мнению подателя жалобы, сделали ошибочный вывод об отсутствии надлежащего финансирования мер по устранению свалки со стороны Правительства Ульяновской области, неисполнение уполномоченным органом исполнительной власти своих обязанностей не может являться основанием для возложения на Правительство Ульяновской области обязанности по организации ликвидации несанкционированной свалки.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте судебного заседания своевременно и надлежащим образом.

Изучив материалы административного дела, выслушав явившихся участников, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения были допущены судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу.

Из представленных сторонами административного спора доказательств судами установлено, что на земельном участке с кадастровым номером N в районе "адрес", в водоохранной зоне "адрес", в 77 метрах от уреза воды несанкционированно складируются бытовые и промышленные отходы (битые кирпичи, шифер, куски бетона, пластиковые бутылки, полиэтиленовая упаковка, куски фанеры, рубероид и др.). Площадь складирования около 120 кв.м, объем отходов составляет примерно 80 куб.м.

Земельный участок с кадастровым номером N, площадью 77 775 кв.м +/- 2440 кв.м, земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, местоположение: "адрес") (далее - земельный участок) находится в собственности Ульяновской области (право зарегистрировано 7 ноября 2014 года), границы земельного участка установлены, данных об арендаторах не имеется.

Судебные инстанции, разрешая дело и признавая незаконность бездействия Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области и Правительства Ульяновской области в части непринятия в пределах своей компетенции мер по устранению нарушений законодательства в сфере земельных отношений в отношении земельного участка, а также возлагая на Правительство Ульяновской области обязанность организовать ликвидацию несанкционированной свалки на части земельного участка, исходили из отсутствия эффективных мер со стороны административных ответчиков в пределах своей компетенции по устранению нарушений законодательства в сфере земельных отношений в отношении земельного участка.

Так, судами сделан вывод о непредставлении административными ответчиками доказательств того, что в рамках своих полномочий, в том числе по реализации государственной программы Ульяновской области "Охрана окружающей среды и восстановление природных ресурсов в Ульяновской области" Правительством Ульяновской области проведена оперативная работа и (или) предусмотрено финансирование мероприятий по устранению несанкционированной свалки на части спорного земельного участка.

Вместе с тем, Правительством Ульяновской области в кассационной жалобе приведены заслуживающие внимания доводы о том, что судами в отсутствие к тому оснований сделан однозначный вывод о непринятии Правительством Ульяновской области мер по надлежащему финансированию устранения свалки на спорном земельном участке.

Подателем жалобы обоснованно указано, что Правительство Ульяновской области есть коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, на котором не лежит в силу закона соответствующей обязанности по очистке земельного участка с учётом того обстоятельства, что оно не является его собственником.

Указанные обстоятельства не получили надлежащей оценки со стороны судов.

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введённого постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвёртый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 названного кодекса).

Статьёй 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного закона).

ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения, введенный постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, в пункте 7.8 содержит примечание, согласно которому если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В материалах дела отсутствуют документы, позволяющие определить принадлежность отходов, расположенных на спорном земельном участке.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

Как следует из содержания статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации относятся:

- земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

- иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости спорные земельный участок, на которых обнаружена несанкционированная свалка, находится в собственности Ульяновской области.

В соответствии с пунктом 2.2 Положения о Министерстве строительства и архитектуры Ульяновской области, утвержденным Постановлением Правительства Ульяновской области от 16 ноября 2018 года N 25/557-П, полномочия по управления и распоряжению земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Ульяновской области переданы Министерству строительства и архитектуры Ульяновской области.

Таким образом, из взаимосвязанных положений, приведённых нормативных правовых актов, следует, что Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области, а не Правительство Ульяновской области, являлось надлежащим лицом, которое несет обязанность по осуществлению мероприятий по охране земельного участка, в том числе, по недопущению его загрязнения, истощения, деградации, порчи, и иного негативного воздействия.

Следовательно, выводы судов о допущенном Правительством Ульяновской области бездействии по непринятию мер к ликвидации несанкционированной свалки, и возложении на него обязанности организовать её ликвидацию, являются ошибочными.

Вместе с тем, судом апелляционной инстанции установлено, что на основании указа Губернатора Ульяновской области от 10 декабря 2021 года N 118 "О мерах по совершенствованию деятельности исполнительных органов государственной власти Ульяновской области" с 1 апреля 2022 года Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области упразднено, его полномочия по управлению и распоряжению земельными ресурсами переданы Министерству имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области.

Согласно части 1 статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющиеся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником. В случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

При этом в суде апелляционной инстанции не применяются правила о соединении и разъединении нескольких административных исковых требований, об изменении предмета или основания административного иска, об изменении административных исковых требований, о предъявлении встречного административного иска, о замене ненадлежащего административного ответчика (часть 9 названной статьи).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил в постановлении от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", что при применении частей 1 и 2 названной выше статьи следует иметь в виду, что рассмотрение дела осуществляется не только судом первой и апелляционной инстанции, но и судами кассационной, надзорной инстанций, а также при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, поэтому процессуальное правопреемство может осуществляться и на данных стадиях административного судопроизводства (пункт 11).

Исходя из приведенных законоположений и разъяснений, вопрос о правопреемстве подлежит разрешению, если дело рассматривается в апелляционном порядке.

Судом кассационной инстанции из материалов дела усматривается, что вопреки приведённым законоположениям судом апелляционной инстанции не разрешён вопрос о правопреемстве упразднённого Министерства строительства и архитектуры Ульяновской области Министерством имущественных отношений и архитектуры Ульяновской области, с 1 апреля 2022 года реализующим полномочия по управлению и распоряжению земельными ресурсами, в том числе и спорным земельным участком.

Изложенное свидетельствует о нарушении судом апелляционной инстанции требований части 1 статьи 44 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия, установив неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, нарушение судом апелляционной инстанции норм процессуального права, которые привели к принятию неправильных судебных актов, считает необходимым отменить решение суда первой инстанции и апелляционное определение, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит учесть изложенное, принять меры к полному, объективному и всестороннему исследованию всех обстоятельств дела, и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Железнодорожного районного суда города Ульяновска от 10 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ульяновского областного суда от 28 июня 2022 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Железнодорожный районный суд города Ульяновска.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 5 октября 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: