Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 12 сентября 2022 г. по делу N 8а-23749/2022[88а-25164/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Шаблыкинского района Орловской области на решение Урицкого районного суда Орловской области от 18 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Орловского природоохранного межрайонного прокурора к администрации Шаблыкинского района Орловской области о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, возражения прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Жаднова С.В. относительно доводов кассационной жалобы

установила:

Орловский природоохранный межрайонный прокурор, действующий в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просил признать незаконным бездействие администрации Шаблыкинского района Орловской области (далее также администрация района) по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возложить на администрацию района обязанность создать за счет средств муниципального бюджета резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с требованиями подпункта "д" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановления администрации Шаблыкинского района Орловской области от 1 марта 2021 года N 42 "О порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Шаблыкинского района", а также обеспечить реальное наличие и сохранность резервов таких материальных ресурсов в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Требования обоснованы тем, что при проведении проверки исполнения законодательства в сфере защиты населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций выявлено бездействие администрации района по созданию резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, которое противоречит статье 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и постановлению администрации Шаблыкинского района Орловской области от 1 марта 2021 года N 42 "О порядке создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Шаблыкинского района", что повлекло нарушение прав граждан на защиту при чрезвычайных ситуациях.

Решением Урицкого районного суда Орловской области от 18 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 апреля 2022 года административные исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В кассационной жалобе, поданной 5 августа 2022 года через Урицкий районный суд Орловской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 15 августа 2022 года, заявитель просит отменить судебные акты, считая их незаконными и необоснованными.

В обоснование своих доводов заявитель ссылается на нецелесообразность и нерациональность закладки материальных ресурсов на хранение с учетом специфики территории Шаблыкинского района Орловской области и прогноза возможного ущерба, на возможность реализации комплекса мероприятий по поставке материальных ресурсов для устранения возможных чрезвычайных ситуаций на территории района с учетом условий заключенных договоров, которые не были приняты судами во внимание. Указывает на отсутствие у административного истца полномочий по надзору за исполнением законодательства в части ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района и на нарушения процедуры проверки, выразившиеся в неуведомлении администрации района о проверке и в неознакомлении с ее результатами и на то, что рекомендации МЧС России, которые суды применили для разрешения спора, не носят обязательного характера.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела допущено не было.

Судами установлено и из материалов дела следует, что постановлением администрации района от 1 марта 2021 года N 42 (в редакции постановления от 10 декабря 2021 года N 326) утвержден Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая номенклатуру и объем резерва на территории Шаблыкинского района Орловской области (далее также Порядок N 42).

Номенклатура и объем резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Шаблыкинского района Орловской области приведена в приложении к указанному постановлению.

В рамках надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды Орловским природоохранным межрайонным прокурором проведена проверка исполнения законодательства в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций в Шаблыкинском районе Орловской области, в ходе которой установлены неисполнение администрацией района требований по обеспечению защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций и бездействие при создании резервов материальных ресурсов.

Так, природоохранным прокурором установлено, что по состоянию на 11 ноября 2021 года часть товаров, предназначенных для резерва материальных ресурсов, отсутствует, договоры с хозяйствующими субъектами, у которых они имеются в наличии, администрацией района не заключались; договор на поставку материальных ресурсов, заключенный 30 января 2019 года администрацией района с ПО "Шаблыкинское", не предусматривает достаточное количество кроватей, стройматериалов, вещевого имущества, не учитывает сезонность в поставке комплектов одежды, разграничение ее по полу, категориям и размерам; посуда не разграничена по принадлежности; договором не определены объем, поставщик и место хранения материальных ресурсов; часть номенклатуры материальных ресурсов в резерве не предусмотрена.

Проверяя доводы прокурора о неисполнении администрацией района требований по обеспечению защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций, а также бездействии при создании резервов материальных ресурсов, суд первой инстанции проанализировал представленные административным ответчиком договор о поставке материальных ресурсов, заключенный с ПО "Шаблыкинское" от 30 января 2019 года, а также договоры, заключенные администрацией района в процессе судебного разбирательства данного административного дела с индивидуальными предпринимателями, учреждениями и организациями, и указал на то, что они не свидетельствуют об исполнении административным ответчиком обязанности по заблаговременному созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района.

Судом установлено, что договор от 30 января 2019 года, а также заключенные администрацией Шаблыкинского района Орловской области 17 декабря 2021 года договоры на экстренную поставку (продажу) материальных ресурсов с индивидуальными предпринимателями и организациями, не содержат условия о том, что поставщики резервируют необходимые материальные ресурсы, имеют их в постоянном наличии, обеспечивают их хранение и оперативную доставку, что исключает возможность экстренной реализации администрацией района комплекса мероприятий по поставке материальных ресурсов для устранения возможных чрезвычайных ситуаций на территории района и защиты прав населения при возникновении таких ситуаций.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 11 января 2018 года N 12 "Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на период до 2030 года", Методическими рекомендациями по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденными МЧС России 19 марта 2021 года N 2-4-71-5-11 (далее Методические рекомендации), Порядком N 42, и, оценив представленные в материалы дела доказательства, исходил из того, что администрацией района допущено бездействие по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которое противоречит вышеприведенным правовым предписаниям и нарушает права граждан на защиту от чрезвычайных ситуаций, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и минимизации их негативного воздействия.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", согласно которому ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

В соответствии со статьей 12 указанного Федерального закона для осуществления государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения территорий от чрезвычайных ситуаций создается уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Согласно пункту 3 Указа Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах является МЧС России.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий" МЧС России разработаны Методические рекомендации, согласно которым резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинские изделия, лекарственные препараты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

На основании статьи 4 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционирует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях; одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Во исполнение Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пунктам 6, 20 указанного Положения на каждом уровне единой системы для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются резервы финансовых и материальных ресурсов, порядок создания, использования и восполнения которых определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями.

В силу подпункта "д" пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Статьей 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предусмотрено, что резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, действующим законодательством установлена обязанность по созданию резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований, ответственность за своевременное создание резерва материальных ресурсов возложена на органы местного самоуправления, резервы материальных ресурсов создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Материалами дела подтверждается, что на момент проведения проверки отсутствовала часть материальных ресурсов, предусмотренных утвержденной номенклатурой резерва материальных ресурсов, при этом заключенные административным ответчиком договоры не предусматривают достаточное количество кроватей, стройматериалов, вещевого имущества, часть номенклатуры материальных ресурсов в резерве не предусмотрена.

Само по себе заключение договоров при фактическом отсутствии в резерве предусмотренных номенклатурой части материальных ресурсов не свидетельствует о выполнении административным ответчиком обязанности по обеспечению заблаговременного формирования резерва материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в соответствии с объемом таких ресурсов, предусмотренным указанной номенклатурой.

При таких обстоятельствах суды пришли к обоснованным выводам о ненадлежащем исполнении администрацией района обязанностей по заблаговременному созданию резерва материальных ресурсов, возложенных на нее действующим законодательством.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии у административного истца полномочий по надзору за исполнением законодательства в части ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района и на нарушения процедуры проверки являются несостоятельными.

В соответствии со статьями 1 и 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями на осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением действующих на ее территории законов. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 указанного Федерального закона.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П, осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

На основании пункта 2.3 Приказа Генеральной прокуратуры России от 7 мая 2008 года N 84 "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" природоохранным прокурорам (на правах районных) в пределах соответствующего субъекта Российской Федерации предоставлены полномочия осуществлять, в частности, надзор за исполнением законов об охране окружающей среды.

В свою очередь, положения Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" также направлены на защиту окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Как усматривается из судебных актов, нарушения законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера природоохранным прокурором выявлены в рамках надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды, при этом решение о проведении проверки в отношении административного ответчика не принималось и, соответственно, такая проверка не проводилась.

Доводы кассационной жалобы по существу направлены на иную оценку доказательств и установленных судами фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции, установленную положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены правильно, представленные доказательства оценены в соответствии с требованиями процессуального закона, нормы материального и процессуального права не нарушены, оснований для отмены постановленных судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Урицкого районного суда Орловской области от 18 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 21 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Шаблыкинского района Орловской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи