Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 г. по делу N 8а-20935/2022[88а-26317/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Капункина Ю.Б, судей Мальмановой Э.К. и Монмаря Д.В.

Рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Волгограда на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 9 февраля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Краснооктябрьского района города Волгограда в интересах неопределенного круга лиц к администрации Краснооктябрьского района города Волгограда, администрации Волгограда о признании бездействия незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Капункина Ю.Б, выслушав объяснения прокурора Кириенко А.А, участвовавшего в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи представителя администрации Волгограда по доверенности Клещева А.Б, судебная коллегия

установила:

Прокурор Краснооктябрьского района Волгограда в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным иском, с учетом уточнений (дополнений) исковых требований просит суд признать незаконным бездействие администрации Краснооктябрьского района города Волгограда по непринятию мер по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по вышеуказанным адресам. Признать незаконным бездействие администрации Волгограда по непринятию мер по выделению денежных средств по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по вышеуказанным адресам. Обязать администрацию Волгограда выделить администрации Краснооктябрьского района города Волгограда денежные средства в объеме, необходимом для проведения работ по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по вышеуказанным адресам. Обязать администрацию Краснооктябрьского района города Волгограда принять меры по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по вышеуказанным адресам.

Решением Краснооктябрьского районного суда города Волгограда от 29 сентября 2021 года административные исковые требования удовлетворены частично.

Признать незаконным бездействие администрации Волгограда по непринятию мер по выделению денежных средств по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по следующим адресам: между домами 20 и 18 по "адрес" и железной дорогой примерным объемом 525 м. куб, в 150 метрах на северо-восток от отеля "Монолит" вблизи склона реки "Волга" примерным объемом 300 м. куб. Признать незаконным бездействие администрации Краснооктябрьского района города Волгограда по непринятию мер по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по вышеуказанным адресам.

Обязать администрацию Волгограда в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу выделить администрации Краснооктябрьского района города Волгограда денежные средства в объеме, необходимом для проведения работ по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по вышеуказанным адресам. Обязать администрацию Краснооктябрьского района города Волгограда в течение 3 месяцев со дня выделения денежных средств принять меры по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по вышеуказанным адресам.

В удовлетворении требований о признании незаконным бездействие администрации Волгограда по непринятию мер по выделению денежных средств по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресу "адрес", примерным объемом 15 м. куб, о признании незаконным бездействие администрации Краснооктябрьского района города Волгограда по непринятию мер по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресу: "адрес", примерным объемом 15 м. куб, о возложении обязанности на администрацию Волгограда выделить администрации Краснооктябрьского района города Волгограда денежные средства в объеме, необходимом для проведения работ по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресу: "адрес", примерным объемом 15 м. куб, о возложении обязанности на администрацию Краснооктябрьского района города Волгограда принять меры по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресу: ул. "адрес", примерным объемом 15 м. куб.- отказать.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 13 января 2022 года решение от 29 сентября 2021 года решение Краснооктябрьского районного суда города Волгограда от 29 сентября 2021 года отменить в части удовлетворения административного иска.

В указанной части принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление прокурора Краснооктябрьского района города Волгограда удовлетворить частично.

Признать незаконным бездействие администрации Волгограда, выразившееся в непринятии мер направленных на ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресам: между домами 20 и 18 по "адрес" и железной дорогой примерным объемом 525 м. куб.; в 150 метрах на северо-восток от отеля "Монолит" вблизи склона реки "Волга" примерным объемом 300 м. куб.

Возложить на администрацию Волгограда обязанность в течении 6 месяцев с момента вступления в законную силу решения суда организовать мероприятия направленные на ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресам: между домами 20 и 18 по "адрес" и железной дорогой примерным объемом 525 м. куб.; в 150 метрах на северо-восток от отеля "Монолит" вблизи склона реки "Волга" примерным объемом 300 м. куб.

В удовлетворении остальной части административного иска отказать.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 10 июня 2021 года, представитель администрации ставит вопрос об отмене апелляционного определения, просит принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований. Судами допущено нарушение норм материального и процессуального права. Выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Определением судьи от 24 июня 2022 года кассационная жалоба с делом приняты к производству Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражении на кассационную жалобу, представитель Прокуратуры Волгоградской области просил кассационную жалобу оставить без удовлетворения, апелляционное определение оставить без изменения, поскольку выводы суда законны и обоснованы, кассационную жалобу оставить без удовлетворения.

23 августа 2022 года судебное заседание было отложено, судебная коллегия к рассмотрению дела по существу не приступала.

Судебное заседание 20 сентября 2022 года проведено путем использования систем видеоконференц-связи с Краснооктябрьским районным судом города Волгограда.

В судебном заседании суда кассационной инстанции, представитель администрации Волгограда по доверенности Клещева А.Б. поддержала доводы кассационной жалобы, просила апелляционное определение отменить, принять новый судебный акт, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать.

В судебном заседании суда кассационной инстанции, прокурор Кириенко А.А. возражал против доводов кассационной жалобы, просил апелляционное определение оставить в силе, в кассационной жалобе отказать.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции приходит к выводу, что судом первой и апелляционной инстанции не были допущены нарушения, которые являются основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять надзор за исполнением законов, в частности, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона N 2202-1, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (ст. 22 названного Закона) в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона.

Согласно п. 1 ст. 24 Закона N 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

В силу п. 1 ст. 6 Закона N 2202-1 требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Краснооктябрьского района города Волгограда проведена проверка соблюдения законодательства о пожарной безопасности, в сфере обращении с отходами производства и потребления, о благоустройстве в деятельности администрации Краснооктябрьского района Волгограда и администрации Волгограда.

14 июня 2021 года в ходе выхода на место совместно с представителем администрации Краснооктябрьского района Волгограда установлены следующие места несанкционированного размещения бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанные ветки деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей): между домами 20 и 18 по ул. Аграрной и железной дорогой примерным объемом 525 м. куб.; "адрес" примерным объемом 15 м. куб.; в 150 метрах на северо-восток от отеля "Монолит" вблизи склона реки "Волга" примерным объемом 300 м. куб.

Данные обстоятельства подтверждаются актами проверок от 14 июня 2021 года, 15 сентября 2021 года и приложенной фототаблицей.

Из материалов дела также следует, что на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции несанкционированное размещение бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанные ветки деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей) по ул. Водопадная, 66, примерным объемом 15 м. куб. ликвидировано, что не оспаривалось участвующими в деле лицами.

Судом первой инстанции установлено, что документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на вышеуказанном земельном участке, в материалы дела не представлены.

Из правового анализа п. 1 и п. 6 ст. 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 1, п. 2 ст. 21, п. 1 ст. 22 Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ст. 1, ст. 4, п. 1 ст. 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", пп. 2 п. 2 ст. 13, ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), абз. 2 п. 1 ст. 3.3, п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", п. 4.13, п. 7.8 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, (далее - ГОСТ 30772-2001) суд первой инстанции пришел к выводу о том, что за участки, расположенные на территории городского округа, отвечает орган местного самоуправления такого муниципального образования, которое среди прочего несет обязанность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия на эти участки.

Принимая во внимание, что несанкционированные свалки отходов образовались на земельных участках, расположенных на территории Краснооктябрьского района города Волгограда, ответственность по надлежащему содержанию которых несет орган местного самоуправления городского округа, суд апелляционной инстанции установил, что вывод суда первой инстанции об обязанности органа местного самоуправления ликвидировать эти свалки является правильным.

В части удовлетворения заявленных требований решение суда суд апелляционной инстанции находит подлежащим отмене последующим основаниям.

Заявленное прокурором требование о признании незаконным бездействия администрации Волгограда по непринятию мер по выделению денежных средств по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов и возложении обязанности выделить администрации Краснооктябрьского района города Волгограда денежные средства в объеме, необходимом для проведения работ по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов, не соответствует предусмотренным законом способам защиты права, поэтому у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленного требования. В рассматриваемом случае заявленные прокурором требования к администрации Волгограда сформулированы таким образом, что их удовлетворение судом влечет вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления в сфере распределения бюджетных средств, в бюджетный процесс и определение расходных обязательств муниципального бюджета.

В соответствии со ст. 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Согласно ст. 10, ст. 12, ст. 132 Конституции Российской Федерации решение вопросов формирования, утверждения, исполнения бюджета муниципального образования осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно. Вмешательство в указанную деятельность исключается.

Согласно ст. 28, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанцией установлено, что перераспределение бюджетных средств компетенцией суда не является.

Кроме того, судом не принято во внимание, что заявляя требование о возложении на администрацию Волгограда обязанности осуществить финансирование администрации Краснооктябрьского района города Волгограда прокурор, без подтверждения своих полномочий, фактически заявил требование в интересах районной администрации. Исходя из того, что администрация района является структурным подразделением администрации Волгограда, прокурором по сути заявлено требование в интересах органа местного самоуправления к самому органу местного самоуправления.

Судом апелляционной инстанцией установлено, что не подлежит удовлетворению и требование прокурора о признании незаконным бездействия администрации Краснооктябрьского района города Волгограда по непринятию мер по благоустройству территории Краснооктябрьского района города Волгограда, в части ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов и возложении на администрацию Краснооктябрьского района города Волгограда обязанности ликвидировать свалки, поскольку исполнение такой обязанности находится под условием выделения администрацией Волгограда денежных средств.

Вместе с тем, из смысла ст. 180 КАС РФ следует, что недопустимо принятия решения, исполнение которого становится в зависимость от наступления или ненаступления определенных условий.

Разрешая вопрос о надлежащем ответчике, как лице, обязанном устранить нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лица, в чьих интересах обратился в суд прокурор, суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

Из материалов дела судом апелляционной инстанцией установлено, что в целях реализации полномочий по ликвидации несанкционированных свалок финансирование структурного подразделения администрацией Волгограда не осуществлялось, что не отрицалось при рассмотрении дела представителями администрации Волгограда, администрации Краснооктябрьского района города Волгограда.

В соответствии с представленной представителем администрации Краснооктбярьского района города Волгограда информацией администрацией Краснооктябрьского района ежегодно направляется общая сметная потребность на содержание, в том числе на проведение мероприятий по предотвращению образований, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок расположенных на территории Краснооктябрьского района Волгограда. Так, на период 2020, 2021 года администрацией района запрашивались денежные средства на проведение мероприятий по предотвращению образований, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок в сумме 260 504, 60 в том числе: на 2020- 135 070, 00 тыс. рублей; на 2021-125 434, 60 тыс. рублей.

В 2020 году в рамках мероприятий по предотвращению образований, выявлению и ликвидации несанкционированных свалок администрации Краснооктябрьского района Волгограда выделено 6 543, 1 тыс. рублей или 4, 85% от необходимого объема средств. Во исполнение указанных мероприятий по ликвидации свалок силами МБУ ЖКХ Краснооктябрьского района Волгограда данные средства были доведены в полном объеме до МБУ ЖКХ Краснооктябрьского района.

В 2021 году в рамках продолжения мероприятий по предотвращению и ликвидации несанкционированных свалок администрации Краснооктябрьского района Волгограда выделены 4 453, 00 тыс. рублей или 3, 55%, данные средства также доведены до МБУ ЖКХ Краснооктябрьского района в полном объеме.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что администрация Краснооктябрьского района города Волгограда, являясь структурным подразделением администрации Волгограда финансируемым из бюджета Волгограда в соответствии с бюджетной сметой для реализации возложенных на нее функций, не получила финансирование на реализацию предоставленных полномочий в сфере обращения с ТКО, а также учитывая, что такими полномочиями в силу приведенных положений Устава города-героя Волгограда, наделена администрация Волгограда, как орган местного самоуправления, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что обязанность по организации мер направленных на ликвидацию несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресам: между домами 20 и 18 по "адрес" и железной дорогой примерным объемом 525 м. куб.; в 150 метрах на северо-восток от отеля "Монолит" вблизи склона реки "Волга" примерным объемом 300 м. куб. должна быть возложена на администрацию Волгограда.

Определяя 6-месячный срок исполнения данной обязанности, судебная коллегия учитывает необходимость соблюдения процедуры предусмотренной Постановлением администрации Волгограда от 26 июня 2015 года N 891 "Об упорядочении работ по выявлению и ликвидации мест несанкционированного размещения отходов производства и потребления на территории Волгограда".

При таких обстоятельствах судом апелляционной инстанции установлено, что постановленное по делу решение подлежит отмене в части удовлетворения административного иска, как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права, с принятием в этой части нового решения об удовлетворении административного иска прокурора к администрации Волгограда о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок бытовых отходов (предметов бывшей в употреблении мебели, обрезанных веток деревьев, пластиковой тары, строительного мусора и иных непригодных для эксплуатации вещей), расположенных по адресам: между домами 20 и 18 по ул. Аграрной и железной дорогой примерным объемом 525 м. куб.; в 150 метрах на северо-восток от отеля "Монолит" вблизи склона реки "Волга" примерным объемом 300 м. куб. с возложением на администрацию Волгограда обязанности устранить допущенное нарушение в течении 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Оснований не соглашаться с данным выводом суда апелляционной инстанции не имеется, так как вывод суда соответствует фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам права.

Согласно ч. 3 ст. 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

Доводы жалобы не свидетельствуют о существенных нарушениях норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход дела, выражают несогласие с выводами суда апелляционной инстанции по фактическим обстоятельствам настоящего спора, направлены на переоценку установленных обстоятельств, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене обжалуемого судебного акта.

Четвертый кассационный суд общей юрисдикции находит выводы, изложенные в обжалуемом судебном акте соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными в точном соответствии с нормами материального права, регулирующего возникшие правоотношения. Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом апелляционной инстанции не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь, статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации РФ, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 9 февраля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 сентября 2022 года.

Председательствующий Капункин Ю.Б.

Судьи Мальманова Э.К.

Монмарь Д.В.