Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 09 сентября 2022 г. по делу N 66а-1489/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Сицинской О.В, судей Солдатовой С.В, Печуриной Ю.А, при ведении протокола помощником судьи Учадзе Л.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Верховного Суда Республики Крым административное дело 2а-99/2022 (УИД 91ОS0000-01-2022-000099-11) по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Панкова Кирилла Алексеевича о признании недействующим решения Ялтинского городского совета Республики Крым от 17 декабря 2021 г. N 8 "Об утверждении Порядка организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" по апелляционной жалобе административного истца Панкова Кирилла Алексеевича на решение Верховного Суда Республики Крым от 21 апреля 2022 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Солдатовой С.В, объяснения административного истца Панкова К.А, его представителя Охотской Л.П, поддержавших апелляционную жалобу, представителя заинтересованного лица администрации города Ялта Республики Крым Пленгей Э.Е, просившего в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И, полагавшего решение суда законным и обоснованным,

УСТАНОВИЛА:

решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 17 декабря 2021 г. N 8 утвержден Порядок организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (далее также Порядок организации и проведения электронного аукциона).

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым yalta.rk.gov.ru 23 декабря 2021 г. и опубликован в газете "Ялтинские вести" N 48 (351) от 25 декабря 2021 г.

Административный истец, являясь участником аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, проводимого на основании постановления администрации города Ялта Республики Крым от 10 февраля 2022 г. N 324-п, а также исходя из наличия у него права на размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, согласно действующей Схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта, без проведения конкурентных процедур, обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия поименованного выше решения об утверждении Порядка организации и проведения электронного аукциона, как принятого представительным органом местного самоуправления за пределами компетенции, полагая, что с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о полномочиях представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, постановления Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 г. N 402 "Об утверждении Порядка размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым", такое решение должно быть принято администрацией города Ялта Республики Крым.

Кроме того, административный истец полагал недостаточно урегулированными оспариваемым Порядком организации и проведения электронного аукциона вопросы определения размера задатка, подлежащего внесению участником аукциона, и сроков его возврата; необходимым указание конкретного Федерального закона, в соответствии с нормами которого, должен осуществлять свою деятельность в рамках проведения конкретных аукционных процедур оператор торговой площадки, выразив также несогласие с определением формы аукциона.

Административный истец также полагал о наличии признаков излишних требований в части указания в оспариваемом Порядке организации и проведения электронного аукциона положений о необходимости предоставления претендентом для участия в аукционе в составе заявки на участие согласия с условиями извещения о проведении аукциона, не предусмотренных Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденными приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путём проведения торгов в форме конкурса" (пункты 121, 122 названных Правил).

Решением Верховного Суда Республики Крым от 21 апреля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на доводы, аналогичные позиции, изложенной в суде первой инстанции, просил об отмене решения суда, как постановленного с нарушением норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, участвовавшим в деле прокурором и заинтересованным лицом администрацией города Ялта Республики Крым поданы письменные возражения.

Представители иных лиц, участвующих в деле, будучи извещенным о месте и времени его проведения, в судебное заседание не явились.

Учитывая изложенное, судебная коллегия, руководствуясь статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определиларассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Проверив материалы дела, в том числе, дополнительно представленные по запросу суда апелляционной инстанции, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражениях на нее, письменных и устных объяснениях лиц, участвующих в деле, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регламентирующей вопросы компетенции представительного органа муниципального образования, части 1 статьи 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым", статей 6, 29, 39, 70 Устава муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утверждённого решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 22 сентября 2017 г. N 1, определяющими полномочия представительного органа, порядок принятия и опубликования муниципальных правовых актов, статей 54, 71, 106, 107 Регламента Ялтинского городского совета Республики Крым, утвержденного решением Ялтинского городского совета Республики Крым от 31 августа 2018 г. N 1, пришел к выводу о принятии оспариваемого Порядка организации и проведения электронного аукциона представительным органом местного самоуправления в пределах компетенции и в соответствии с установленными процедурами принятия и введения в действие нормативных правовых актов муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым.

Приведенный вывод суда основан на материалах дела и сделан при правильных определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и применении норм материального права.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что к проекту решения Ялтинского городского совета Республики Крым от 17 декабря 2021 года N8 приложена пояснительная записка с обоснованием необходимости принятия данного акта с целью обеспечения равных условий для реализации прав хозяйствующих субъектов на осуществление торговой деятельности, развития здоровой конкуренции, устранение монополизма в мелкорозничной торговой сети на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым. По заключению юридического департамента администрации города Ялта Республики Крым по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта решения Ялтинского городского совета "Об утверждении Порядка организации и проведения электронного аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым" коррупциогенные факторы и нарушения федерального законодательства не выявлены.

Суд первой инстанции правильно установилотсутствие в оспариваемом Порядке организации и проведении электронного аукциона противоречий нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", положениям постановления Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 г. N 402 "Об утверждении Порядка размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым".

Соглашаясь с судом первой инстанции, судебная коллегия исходит из следующего.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяются Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее также Закон о торговой деятельности).

В силу части 1 статьи 3 Закона о торговой деятельности правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 3 и частью 2 статьи 6 Закона о торговой деятельности органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли и вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием таких условий, в случаях и в пределах, которые предусмотрены данным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Частью 6 статьи 2 Закона о торговой деятельности нестационарные торговые определяются как торговые объекты, представляющие собой временные сооружения или временные конструкции, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (часть 3 статьи 17 Закона о торговой деятельности).

Таким образом, федеральным законодательством переданы органам местного самоуправления полномочия по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Согласно части 3 статьи 10 Закона о торговой деятельности схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 5 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также Федеральный закон N 131-ФЗ), в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся: определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

В свою очередь, как следует из смысла вышеприведенных положений, определение порядка, условий размещения нестационарных торговых объектов, включая регламентацию порядка проведения, в том числе конкурентных процедур по предоставлению места под их размещение, находится вне рамок регулирования отношений, возникающих в области определения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и, в отсутствие нарушений указанных положений части 11 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, Уставом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым отнесены к полномочиям представительного органа местного самоуправления.

В этой связи позиция административного истца, в том числе, с учетом представленного им анализа положений раздела 5 Порядка размещения и функционирования нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований в Республике Крым, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 23 августа 2016 г. N 402, закрепляющих, что критерии определения победителя торгов (Конкурса) определяются соответствующей администрацией муниципального образования в соответствии с конкурсной документацией (пункт 4 раздела 5), свидетельствующего, по его мнению, об определении таким образом компетенции по принятию оспариваемого нормативного правового акта, является несостоятельной. Приведенное положение само по себе не закрепляет исключительной компетенции исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления на принятие, в частности, оспариваемого Порядка организации и проведения электронного аукциона и, как следует из содержания дополнительно представленной суду апелляционной инстанции конкурсной документации, в полной мере реализовано администрацией города Ялта Республики Крым.

Иные доводы административного истца, приведенные им в обоснование заявленной позиции, также не нашли своего подтверждения.

Так, оспариваемым нормативным правовым актом, вопреки мнению административного истца, не регламентируются положения о том, на каких именно условиях, в том числе на условиях проведения конкурентных процедур, подлежит предоставлению право на размещение нестационарного торгового объекта на том или ином месте. Соответствующие положения Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым не являются предметом настоящей судебной оценки, равно как и действия сторон существующих правоотношений по предоставлению административному истцу конкретного места размещения нестационарного торгового объекта.

В силу положений статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

В качестве организатора торгов могут выступать собственник вещи, обладатель иного имущественного права на нее, другое лицо, имеющее интерес в заключении договора с тем, кто выиграет торги, а также лицо, действующее на основании договора с указанными лицами и выступающее от их имени или от своего имени, если иное не предусмотрено законом (нотариус, специализированная организация и др.).

В случаях, указанных в настоящем Кодексе или ином законе, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов.

Торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.

Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.

Согласно части 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации участники торгов вносят задаток в размере, в сроки и в порядке, которые указаны в извещении о проведении торгов. Если торги не состоялись, задаток подлежит возврату. Задаток возвращается также лицам, которые участвовали в торгах, но не выиграли их.

При заключении договора с лицом, выигравшим торги, сумма внесенного им задатка засчитывается в счет исполнения обязательств по заключенному договору.

В силу пункта 2.1 оспариваемого Порядка организации и проведения электронного аукциона организатором электронного аукциона является администрация города Ялта Республики Крым, который формирует состав аукционной комиссии, разрабатывающей, в свою очередь, извещение и аукционную документацию (пункты 2.2.3, 3.4.1).

Представленная суду апелляционной инстанции конкурсная документация содержит положения о задатке, в том числе, о сроках его внесения (возврата), противоречие в части сроков которым, содержащееся в оспариваемом нормативном правовом акте, на что указано стороной административного истца, не является основанием для признания его недействующим.

Положения Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, утверждённых приказом ФАС России от 10 февраля 2010 г. N 67, не являются норами прямого действия для урегулирования правоотношений, являющихся предметом оспариваемого нормативного правового акта.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что с учетом очевидной специфики процесса объявления и проведения электронного аукциона, предложение его организатора по выражению в заявке на участие в электронном аукционе согласия с условиями извещения о проведении аукциона, содержащего сведения, в том числе о предмете аукциона, о времени и месте его проведения, его шаге, размере обеспечения заявки, об электронной торговой площадки и иные сведения (раздел 5 Порядка организации и проведения электронного аукциона), в полной мере согласуется с принципом презумпции добросовестности действий хозяйствующих субъектов, основанной на положениях статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Отсутствие в положениях оспариваемого Порядка организации и проведения электронного аукциона нормы, указывающей на Федеральный закон, регламентирующий действия оператора торговой площадки, с учетом определения требований к оператору торговой площадки, не влечет вывода об обоснованности заявленной административным истцом позиции.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, основаны на неверном толковании норм материального права, поэтому служить поводом для отмены решения суда не могут, повторяют, по существу, позицию административного истца, получившую надлежащую судебную оценку в обжалуемом судебном акте.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 21 апреля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобу - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции путем подачи кассационной жалобы, кассационного представления в порядке главы 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 сентября 2022 г.

Председательствующий

Судьи