Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 06 сентября 2022 г. по делу N 66а-1758/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гылкэ Д.И, судей Катанаевой А.С, Колпаковой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Сапожниковой А.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-50/2022 по административному исковому заявлению Захарова Евгения Михайловича о признании не действующим в части решения 108 сессии Феодосийского городского совета Республики Крым 1 созыва от 31 октября 2018 г. N 1078 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым"

по апелляционной жалобе административного истца Захарова Е.М, апелляционному представлению прокурора на решение Верховного Суда Республики Крым от 27 мая 2022 г, которым административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения представителя административного истца по доверенности Демура Е.В, заключение прокурора Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, судебная коллегия

установила:

Захаров Е.М. обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просил признать недействующим решение 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31 октября 2018 г. N 1078 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым" (далее - Решение N 1078, Генеральный план) в части размещения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", в охранной зоне особо охраняемых природных территорий.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 27 мая 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Участвовавшим в деле прокурором подано апелляционное представление на решение суда с просьбой о его отмене, принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Демура Е.В. просит отменить обжалуемый судебный акт и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционного представления и апелляционной жалобы представителем Феодосийского городского совета Республики Крым представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

Заслушав представителя административного истца, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, возражений на них, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым" муниципальное образование город Феодосия наделен статусом - городской округ Феодосия.

Как установлено судом и усматривается из материалов административного дела, Генеральный план принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

Зонами с особыми условиями использования территорий признаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Из материалов административного дела следует, что решением 12 сессии 6 созыва Коктебельского поселкового совета от 28 июля 2011 г. N 529 "О разрешении разработки проекта землеустройства по отводу земельного участка "данные изъяты" Захарову Е.М." истцу было разрешено разработать проект землеустройства по отводу земельного участка площадью 0, 0836 га для строительства и обслуживания жилого дома, расположенного в г. "адрес", с последующей передачей в собственность.

В последующем постановлением администрации города Феодосии Ресупблики Крым от 23 декабря 2019 г. N 4369 в предоставлении указанного земельного участка с кадастровым номером N было отказано с указанием на расположение его в границах охранной зоны особо охраняемых территорий (Карадагский природный заповедник).

Согласно карте функциональных зон Генерального плана указанный земельный участок находится в зоне застройки индивидуальными жилыми домами, в охранной зоне Карадагского природного заповедника.

Суд первой инстанции, установив, что земельный участок расположен в границах отображенной в Генеральном плане охранной зоны особо охраняемых территорий, пришел к выводу, что Генеральный план не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы.

Судебная коллегия полагает, что при принятии решения суд первой инстанции не учел следующее.

Законодательство о градостроительной деятельности, как указано в части 1 статьи 4 ГрК РФ, регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее также - Закон об охране окружающей среды).

Как указано в статье 1 названного Закона, охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Закона об охране окружающей среды природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Законом об особо охраняемых природных территориях.

Согласно статье 2 Закона об особо охраняемых природных территориях с учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады (пункт 2). Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (пункт 4). Государственные природные заповедники и национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения (пункт 5).

Статьей 9 Закона об особо охраняемых природных территориях установлено, что на территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике (пункт 1). На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике (пункт 4).

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (пункт 10 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Аналогичная норма содержится в пункте 2 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), согласно которой в границах зон с особыми условиями использования территорий устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством, и ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

Подпунктом "а" пункта 11 статьи 2 Закона об особо охраняемых природных территориях предусмотрено, что решение об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, в отношении охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения принимаются федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории.

Постановлением N 138 утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, пунктом 9 которых установлено, что решения о создании охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения и об установлении их границ принимаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Названными Правилами также определен порядок принятия Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации решения о создании охранной зоны государственного природного заповедника, национального парка или памятника природы федерального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней.

Карадагский природный заповедник Национальной академии наук Украины создан в 1979 г. на основании постановления Совета министров Украинской ССР от 9 августа 1979 г. N 386 "Об организации Карадагского государственного заповедника".

Постановлением Совета министров Украинской ССР от 7 июля 1983 г. N 292 "Об отводе земель Карадагскому государственному заповеднику и выделении его охранной зоны" заповеднику в постоянное пользование отведено 1485, 21 га земель и выделена охранная зона на суше на плато "Тепсень", площадью 20, 9 га, и по морю 1 км вдоль границ заповедника.

Решением Крымского областного совета народных депутатов от 5 октября 1982 г. N 629 Карадагскому государственному заповеднику согласованы границы охранной зоны по суше и по акватории Черного моря.

Положением об охранной зоне Карадагского государственного заповедника, утвержденным 23 сентября 1982 г, установлено, что заповедник имеет однокилометровую охранную зону вдоль всей линии заповедной морской акватории, площадью 809 га, и частичную охранную зону со стороны суши - в основном в северной части заповедника в районе "адрес", площадью 20, 9 га.

10 февраля 1998 г. утверждено Положение о Карадагском природном заповеднике Национальной академии наук Украины, пунктом 1.4. части 1 которого установлено, что вдоль границ Заповедника, на прилегающих территориях для обеспечения необходимого режима охраны природных комплексов, объектов заповедника и исключения негативного влияния на них хозяйственной деятельности заповедник имеет однокилометровую морскую охранную зону вдоль всей заповедной акватории (площадью 940 га) и частичную охранную зону на суше в северной части заповедника в районе п. Коктебель на плато Тепсень (площадью 20, 9 га).

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2018 г. N 1091 заповедник отнесен к ведению Министерства науки и высшего образования Российской Федерации.

11 марта 2019 г. Приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации N 11н утверждено Положение о Государственном природном заповеднике "Карадагский", в соответствии с которым площадь охранной зоны заповедника на суше составляет 209 000 кв. м. Указанная охранная зона установлена в соответствии с постановлением Совета Министров УРСР от 7 июля 1983 г. N 292 и расположена в районе пгт. Коктебель плато "Тепсень".

Таким образом, с учетом приведенных обстоятельств, а также положений части 8 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", определяющей, что до 1 января 2025 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2022 г, в том числе решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения (пункт 1), в рассматриваемом случае охранная зона особо охраняемой территории (Карадагского природного заповедника) на суше установлена площадью 209 000 кв. м (20, 9 га).

Вместе с тем на карте функциональных зон Генерального плана указанная охранная зона отображена в границах, площадью более 502 га в соответствии со сведениями о проектируемой охранной зоне, предоставленными Федеральным государственным бюджетным учреждением науки Федерального исследовательского центра "Институт биологии южных морей имени О.А. Ковалевского РАН".

При этом, как следует из материалов административного дела и не оспаривается лицами, участвующими в деле, соответствующее решение об установлении охранной зоны в указанной площади уполномоченным федеральным органом исполнительной власти не принималось.

Нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закона об особо охраняемых природных территориях не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ охранных зон особо охраняемых территорий.

С учетом изложенных обстоятельств отображение в Генеральном плане зоны особо охраняемой территории, границы и площадь которой не установлены в соответствующем порядке, противоречит актам большей юридической силы, а содержащиеся в текстовой и графических частях Правил землепользования и застройки различные сведения о площади такой охранной зоны также создают правовую неопределенность.

Материалами административного дела не подтверждается нахождение земельного участка административного истца в границах охранной зоны особо охраняемой территории (Карадагского природного заповедника) площадью 209 000 кв. м (20, 9 га), установленной Положением о Государственном природном заповеднике "Карадагский", утвержденным Приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 11 марта 2019 г. N 11н.

Более того, из имеющегося в материалах дела письма администрации города Феодосии Республики Крым от 11 февраля 2022 г, следует, что Министерством науки и высшего образования Российской Федерации на согласование правительству Республики Крым направлен проект приказа "Об охранной зоне государственного природного заповедника "Карадагский" с координатным описанием откорректированной границы охранной зоны Карадагского природного заповедника, в соответствии с которым земельный участок с кадастровым номером N не относится к охранной зоне государственного природного заповедника Карадагский и находится за его границами.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о том, что отображение в оспариваемых нормативных правовых актах проектируемой охранной зоны особо охраняемых природных территорий не противоречит требованиям федерального законодательства и не нарушает прав административного истца, является ошибочным. Нахождение земельного участка в проектируемой охранной зоне особо охраняемой природной территории повлекло для административного истца реальные последствия в виде отказа в предоставлении земельного участка в собственность.

Выводы суда об отсутствии нарушений прав административного истца и наличии оснований к отказу в удовлетворении административного иска, со ссылкой на часть 7 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым", которой, как указал суд, установлен пресекательный срок для подачи заявления о предоставлении земельного участка не позднее 1 января 2021 г, также ошибочны. Основанием к отказу в предоставлении земельного участка явилось расположение истребуемого земельного участка в границах охранной зоны особо охраняемых территорий (Карадагский природный заповедник), что свидетельствует как о применении к административному истцу оспариваемого в части нормативного правового акта, так и о нарушении его прав. Более того, предметом рассмотрения настоящего административного дела законность действий администрации по непредоставлению земельного участка не является.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном истолковании норм материального права, что в силу пункта 3 части 3 статьи 310 КАС РФ является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения. Доводы апелляционных жалобы и представления свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены обжалуемого решения с принятием нового решения об удовлетворении административного искового заявления.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого Генеральный план должен быть признан недействующим в оспариваемой части, судебная коллегия полагает, что поскольку до принятия решения суда они применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", он подлежит признанию не действующим со дня вступления в силу настоящего определения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 27 мая 2022 г. отменить, принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Захарова Евгения Михайловича удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления в силу настоящего определения Генеральный план муниципального образования городской округ Феодосия Республики Крым, утвержденный решением 108 сессии Феодосийского городского совета 1 созыва от 31 октября 2018 г. N 1078, в части включения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", в охранную зону особо охраняемой природной территории.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства РФ в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 20 сентября 2022 г.

Председательствующий

Судьи