Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2022 г. по делу N 66а-1417/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Захарова Е.И, судей Красиковой О.Е, Войтко С.Н, при секретаре Ивановой В.В, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-45/2022) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Белая площадь" о признании недействующим в части нормативного правового акта, по апелляционным жалобам мэра города Новосибирска, мэрии города Новосибирска и Совета депутатов города Новосибирска на решение Новосибирского областного суда от 24 мая 2022 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя ООО "Белая площадь" ФИО7, представителя Совета депутатов города Новосибирск ФИО3, представителя Мэрии города Новосибирска ФИО4, представителя Правительства Новосибирской области ФИО6, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Скрипник М.А,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года N 824 утвержден генеральный план города Новосибирска (далее - генеральный план).

Решением Совета депутатов города Новосибирска от 24 марта 2021 года N 105 внесены изменения в решение Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года "О генеральном плане города Новосибирска" (далее - решение N 105).

Пунктом 1.3 установлена карта функциональных зон города Новосибирска (приложение 3).

Общество с ограниченной ответственностью "Белая площадь" (далее - ООО "Белая площадь", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.3 решения N 105 и приложения N 3. В обоснование заявленных требований указано на нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта. На сессию Совета депутатов города Новосибирска был внесён фактически новый проект генерального плана, не прошедший процедуру подготовки, поскольку не были проведены публичные слушания по измененному проекту. Также указывают, что Общество является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с видом разрешенного использования многоквартирные малоэтажные дома, в том числе помещениями общественного назначения, автостоянками; трансформаторные подстанции; здания и помещения жилищно-эксплуатационных служб; объекты благоустройства. До внесения изменений данный земельный участок располагался в территориальной зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3). Территориальная зона отдыха и оздоровления (Р-3) видов разрешенного использования, соответствующих разрешенному использованию земельного участка, не содержит. Основания для внесения изменений в правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка истца к территориальной зоне Р-3 отсутствовали. При изменении функционального назначения территории, на которой расположен земельный участок административного истца, допущено нарушение земельного и градостроительного законодательства, а также изменение произведено без учета фактического сложившегося землепользования.

Решением Новосибирского областного суда от 24 мая 2022 года административное исковое заявление ООО "Белая площадь" удовлетворено. Признан недействующим со дня вступления в законную силу судебного решения пункт 1.3 решения N 105 и приложение 3 в части отнесения земельного участка, расположенного в Заельцовском районе города Новосибирска, с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.

На вышеуказанное решение суда представителем Мэрии города Новосибирска и мэра города Новосибирска подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объем, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Указывает об отсутствии нарушения прав административного истца о возможности высказать свою позицию на публичных слушаниях по изменению функциональной зоны. Не согласен с выводом суда о том, что предложение ФИО8 об исключении зоны многоэтажной жилой застройки для территорий, занятых фактически Заельцовским бором, отнесено к предложению, которое касается земельного участка, принадлежащего ООО "Белая площадь". Считает, что установление генеральным планом зоны рекреационного назначения в отношении спорной территории, само по себе не может расцениваться как нарушение прав истца, поскольку не изменяет правового режима использования указанного земельного участка.

Не согласившись с решением суда, представителем Совета депутатов города Новосибирска подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении требований административного истца отказать в полном объеме. Считает не соответствующим обстоятельствам дела вывод суда относительно того, что никаких предложений и замечаний к отнесении оспариваемого земельного участка к зоне рекреационного назначения не поступало, а административный истец был лишен возможности высказать свою позицию. Указывает, что предложение ФИО8 распространяется на земельный участок, принадлежащий ООО "Белая площадь". Кроме того, считает, что уполномоченным органом местного самоуправления полностью соблюден порядок организации и проведения публичных слушаний, действующим законодательством не предусмотрено обязанности вынесения на публичные слушания проекта планировки территории, уже являвшейся предметом обсуждения и прошедшего необходимые согласования.

Относительно доводов апелляционных жалоб представителем административного истца ООО "Белая площадь" представлены отзывы, в которых просит в удовлетворении апелляционных жалоб отказать.

В суде апелляционной инстанции представитель Совета депутатов города Новосибирска ФИО3, представитель Мэрии города Новосибирска ФИО4, представитель Правительства Новосибирской области ФИО6 доводы апелляционных жалоб поддержали в полном объеме.

Представитель ООО "Белая площадь" ФИО7 считает, что оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены решения не имеется.

Представитель заинтересованного лица - МБУ города Новосибирска "Институт градостроительного планирования" в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что решение подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункта 1 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 26 статьи 9, пунктом 8 части 2 статьи 35, части 1 статьи 28 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616 (в редакции, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений) Совет депутатов города Новосибирска является представительным органом местного самоуправления, к полномочиям которого отнесено утверждение Генерального плана города Новосибирска.

Как следует из материалов дела, ООО "Белая площадь" является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: многоквартирные малоэтажные дома (1-4 этажа), в том числе с помещениями общественного назначения, автостоянками; трансформаторные подстанции; здания и помещения жилищно-эксплуатационных служб; объекты благоустройства.

В соответствии с решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года N 824 земельный участок в 2007 году находился в функциональной зоне - общественно-деловая зона.

В соответствии с генеральным планом города Новосибирска, утвержденным решением Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 года N 824 (в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 24 марта 2021 года N 105) функциональная зона была изменена на зону рекреационного назначения.

Согласно части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план поселения должен содержать: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения; карту функциональных зон поселения. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт (части 3, 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок внесения изменений в генеральный план установлен статьями 24 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации и предусматривает ряд последовательных процедур, к которым относятся принятие решения главой местной администрации городского округа о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 названного кодекса; обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 этого же кодекса; принятие решения представительным органом местного самоуправления городского округа с учетом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (статья 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Постановлением мэра города Новосибирска от 25 декабря 2019 года N 4725 назначены публичные слушания по проекту решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска".

В размещенном проекте оспариваемого решения Совета депутатов города Новосибирска, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, согласно карте функционального зонирования земельный участок, принадлежащий ООО "Белая площадь", находился в общественно-деловой зоне.

По результатам публичных слушаний подготовлено заключение от 16 марта 2020 года.

6 апреля 2020 года в Правительство Новосибирской области поступило уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалами по его обоснованию "О внесении изменений в Генеральный план города Новосибирска" в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ФГИС ТП) для согласования.

25 июня 2020 года Правительством Новосибирской области составлено заключение "О несогласии с проектом внесения изменений в генеральный план города Новосибирска".

29 июля 2020 года постановлением Мэрии города Новосибирска в целях урегулирования разногласий, послуживших основанием для подготовки заключения, создана согласительная комиссия по проекту решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.207 N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска".

По результатам работы согласительной комиссии 01 октября 2020 года Правительством Новосибирской области составлено заключение "О согласии с проектом внесения изменений в генеральный план города Новосибирска".

05 ноября 2020 года мэром города Новосибирска в Совет депутатов города Новосибирска направлен проект решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 г. N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска" для рассмотрения на сессии в ноябре 2020 года.

2 декабря 2020 года проект изменений Генерального плана был отозван мэром города Новосибирска в связи с обращением Законодательного Собрания Новосибирской области.

4 декабря 2020 года Совет депутатов города Новосибирска исключил из повестки третьей сессии Совета депутатов города Новосибирска вопрос о рассмотрении вышеуказанного проекта.

16 декабря 2020 года постановлением мэрии города Новосибирска N 4025 проект решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска" отклонен и направлен на доработку.

25 декабря 2020 года постановлением Мэра города Новосибирска создана рабочая группа по доработке проекта решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов города Новосибирска от 26.12.2007 N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска".

19 февраля 2021 года мэром города Новосибирска в Совет депутатов города Новосибирска направлен проект решения Совета депутатов города Новосибирска "О внесении изменений в приложение к решению Совета депутатов города Новосибирска от 26 декабря 2007 г. N 824 "О Генеральном плане города Новосибирска" для рассмотрения на сессии в марте 2021 года.

После доработки проекта решения с учетом результатов публичных слушаний 24 марта 2021 года на шестой сессии Совета депутатов города Новосибирска принято оспариваемое решение N 105, согласно приложению 3 "Карта функциональных зон города Новосибирска" земельный участок административного истца был включен в границы функциональной зоны рекреационного назначения.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда, что при принятии оспариваемого нормативного акта допущены нарушения градостроительного законодательства.

Как следует из положений статей 24 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана, в том числе по внесению в него изменений, подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, которые проводятся с участием жителей поселений, городских округов в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации городского округа в представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, и анализа приведенных норм градостроительного законодательства, следует вывод, что генеральный план (изменения в него) подлежит доработке в той части, в которой на публичных слушаниях или в заключении о результатах публичных слушаний высказаны предложения, замечания по проекту генерального плана (изменений в него).

В рассматриваемом случае предложений об исключении спорного земельного участка из общественно-деловой зоны, в которой он был расположен согласно проекту решения, который выносился на публичные слушания, и об отнесении его к зоне рекреационного назначения в ходе проведения публичных слушаний не поступало, такие предложения в заключении о результатах публичных слушаний не отражены.

Суд обоснованно указал на то, что предложение ФИО8 (N 1068 заключения о результатах публичных слушаний) нельзя отнести к предложению, касающемуся земельного участка, принадлежащего ООО "Белая площадь". Суть данного предложения состояла в том, чтобы исключить многоэтажную застройку на территории Заельцовского бора, изменить на зону малоэтажной застройки.

При этом стоит отметить, что вид разрешенного использования земельного участка административного истца - многоквартирные малоэтажные дома (1-4 этажа).

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд был вправе вызвать и допросить ФИО8 в качестве свидетеля являются несостоятельными ввиду невозможности восполнения данного предложения путем дачи дополнительных пояснений, поскольку предложение, выраженное на публичных слушаниях, подвергается оценке при составлении заключения исходя из его содержания.

Таким образом, доказательств наличия оснований для доработки проекта решения о внесении изменений в Генеральный план города суду представлено не было. Наоборот, изложенное свидетельствует о том, что после отзыва проекта решения мэром города фактически был разработан новый проект нормативного правового акта с положениями, не являвшимися предметом обсуждения на публичных слушаниях.

Как верно установлено судом, оспариваемым решением изменено функциональное зонирование в границах спорного земельного участка административного истца, в том числе в ходе доработки проекта решения.

При этом в нарушение положений частей 1 и 2 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации оповещение о проведении публичных слушаний не содержало сведений о планируемом изменении функциональных зон. Отсутствие соответствующих информационных материалов при подготовке публичных слушаний и внесение изменений в проект решения без процедуры оповещения об этом и его осуждения лишило Общество возможности принимать участие в публичных слушаниях, вносить предложения и замечания относительно планируемых изменений, что повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца.

Указанное нарушение процедуры принятия нормативного правового акта с учетом характера внесенных изменений в проект решения, правовых последствий в виде нарушения прав ООО "Белая пощадь" на участие в градостроительной деятельности является существенным.

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемые положения решения N 105 не соответствуют приведенным нормам градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем суд пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований в части признания оспариваемых положений нормативного правового акта недействующим.

Выводы суда в указанной части являются правильными, соответствуют положениям действующего законодательства.

Таким образом, доводы апелляционных жалоб Совета депутатов города Новосибирска, Правительства Новосибирской области, мэра города Новосибирска и мэрии города Новосибирска не содержат правовых оснований к отмене решения суда, при рассмотрении данного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, по доводам апелляционных жалоб, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 24 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы мэра города Новосибирска, мэрии города Новосибирска и Совета депутатов города Новосибирска - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Новосибирский областной суд.

Председательствующий

Судьи

мотивированное апелляционное определение составлено 04 октября 2022 года