Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г. по делу N 66а-1960/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Красновой Н.П, Рогачёвой Ю.А, при секретаре З.А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Быкариза ФИО12 о признании не действующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, по апелляционным жалобам Земского Собрания Пермского муниципального района, администрации Пермского муниципального района на решение Пермского краевого суда от 23 мая 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогачёвой Ю.А, объяснения представителя Земского Собрания Пермского муниципального района и администрации Пермского муниципального района ФИО13, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия

установила:

решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения N 29 от 6 февраля 2014 года утвержден Генеральный план Култаевского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края, в который решением Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 25 марта 2021 года N 121 внесены изменения в части включения микрорайона "Култаево-4" с.Култаево Пермского района Пермского края в границы территории комплексного развития.

Решением Совета депутатов Култаевского сельского поселения N 53 от 9 июня 2014 года утверждены Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения, в которые 29 апреля 2021 года решением Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края N 132 внесены изменены в части включения микрорайона "Култаево-4" с.Култаево, Пермского района Пермского края в границы территории комплексного развития.

Данные решения опубликованы в печатном издании в бюллетене муниципального образования "Пермский муниципальный район" и размещены на официальных сайтах Земского Собрания Пермского муниципального района и Култаевского сельского поселения Пермского муниципального района (http://kultaevo.permraion.ru; http://zemsobr. permraion.ru).

Быкариз М.И. обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения в части включения микрорайона "Култаево-4" с. Култаево Пермского района Пермского края в границы территории комплексного развития, ссылаясь на противоречие нормативных правовых актов требованиям градостроительного законодательства и на нарушение своих права и законных интересов как собственника земельных участков, вошедших в территорию комплексного развития. Включение земельных участков в границу территории комплексного развития создает риск изъятия земельных участков, препятствует строительству объектов индивидуального жилищного строительства и вспомогательных объектов без заключения с администрацией муниципального образования договора о комплексном освоении территории.

Решением Пермского краевого суда от 23 мая 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план Култаевского сельского поселения (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 25 марта 2021 года N 121) и Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 года N 132) в части включения земельных участков со следующими кадастровыми номерами:

"данные изъяты", в границы территории комплексного развития.

На решение суда административным ответчиком Земским Собранием Пермского муниципального района и заинтересованным лицом администрацией Пермского муниципального района поданы апелляционные жалобы, в которых просят судебное решение отменить, принять новое - об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

В апелляционных жалобах указывают, что административным истцом не представлены доказательства нарушения его прав и законных интересов. Также отмечают, что при включении микрорайона "Култаево-4" в границы территории комплексного развития соблюден баланс государственных, общественных и частных интересов.

Относительно доводов апелляционных жалоб административным истцом, прокурором Пермского края представлены возражения, в которых просят решение оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи, представитель Земского Собрания и администрации Пермского муниципального района ФИО14 доводы апелляционных жалоб поддержал в полном объеме.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с требованиями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, полагавшего решение суда первой инстанции законным и обоснованным, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

В соответствии с положениями статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 3 части 1 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений и правил землепользования и застройки поселений, по которым представительный орган местного самоуправления поселений принимает муниципальные правовые акты.

Оспариваемые нормативные правовые акты приняты компетентным органом, в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативных правовых актов, порядку принятия и введения их в действие и по этому основанию не оспариваются.

Из материалов дела следует, что Быкариз М.И. является собственником земельных участков, расположенных по адресу: Пермский край, Пермский район, с.Култаево, категории земель: земли населенных пунктов, со следующими кадастровыми номерами:

"данные изъяты"

Решением Земского Собрания Пермского муниципального района от 25 марта 2021 года N 121 Генеральный план Култаевского сельского поселения дополнен картой "Карта функциональных зон поселения"; планируемого размещения объектов местного значения с.Култаево, д. Аникино, д. Кичаново, д.Шумки, д.Севастьяны, д.Кеты, д.Заполье, п. Объект КРП, д.Ежи, д.Капидоны согласно приложению 5 к настоящему решению.

В соответствии с приложением N 5- на Карте функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения с. Култаево, д.Аникино, д.Кичаново, д.Шумки, д.Севастьяны, д.Кеты, д.Заполье, п.Объект КРП, д.Ежи, д.Капидоны, выделена территория комплексного развития, включая территории, подлежащие комплексному освоению.

Решением Земского Собрания Пермского муниципального района Пермского края от 29 апреля 2021 года N 132 в Правила землепользования и застройки муниципального образования Култаевское сельское поселение, в Карту градостроительного зонирования с.Култаево, д.Аникино, д.Кичаново, д.Шумки, д.Севастьяны, д.Кеты, д.Заполье, п.Объект КРП, д.Ежи, д.Капидоны внесены изменения (приложение 3 к настоящему разделу).

Согласно приложению 3 - на Карте градостроительного зонирования с.Култаево, д.Аникино, д.Кичаново, д.Шумки, д.Севастьяны, д.Кеты, д.Заполье, п.Объект КРП, д.Ежи, д.Капидоны установлена территория комплексного развития, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию.

Судом установлено, что принадлежащие административному истцу земельные участки расположены в границах территории комплексного развития, установленной, в том числе, вблизи с. Култаево Пермского муниципального района Пермского края оспариваемыми нормативными правовыми актами.

Удовлетворяя предъявленные требования и признавая недействующими Генеральный план и Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения Пермского муниципального района Пермского края в части включения принадлежащих административному истцу земельных участков в границы территории комплексного развития, суд первой инстанции исходил из их несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и нарушения прав административного истца.

Судебная коллегия признает указанные выводы суда верными, поскольку они основаны на правильном применении норм материального права, регулирующих данные правоотношения, всестороннем, полном установлении всех юридически значимых обстоятельств по делу.

Целями комплексного развития территории в соответствии со статьей 64 ГрК РФ являются обеспечение сбалансированного и устойчивого развития поселений, городских округов путем повышения качества городской среды и улучшения внешнего облика, архитектурно-стилистических и иных характеристик объектов капитального строительства; обеспечение достижения показателей, в том числе в сфере жилищного строительства и улучшения жилищных условий граждан, в соответствии с указами Президента Российской Федерации, национальными проектами, государственными программами; создание необходимых условий для развития транспортной, социальной, инженерной инфраструктур, благоустройства территорий поселений, городских округов, повышения территориальной доступности таких инфраструктур; повышение эффективности использования территорий поселений, городских округов, в том числе формирование комфортной городской среды, создание мест обслуживания и мест приложения труда; создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования обновления застроенных территорий.

Нормами статьи 65 ГрК РФ предусмотрено четыре вида комплексного развития территорий: комплексное развитие территории жилой застройки; комплексное развитие территории нежилой застройки; комплексное развитие незастроенной территории; комплексное развитие территории по инициативе правообладателей.

В соответствии с настоящим Кодексом комплексное развитие территории осуществляется самостоятельно Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридическим лицом, определенным Российской Федерацией, юридическим лицом, определенным субъектом Российской Федерации (далее - юридические лица, определенные Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации), или лицами, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории.

Порядок принятия и реализации решения о комплексном развитии территории регламентирован статьей 66 ГрК РФ.

Реализация комплексного развития территории по инициативе правообладателей осуществляется в соответствии со статьей 70 настоящего Кодекса.

Так, комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется одним или несколькими правообладателями земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах комплексного развития территории, в том числе лицами, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставлены в аренду, в безвозмездное пользование в соответствии с земельным законодательством.

При этом участие указанных лиц, не являющихся собственниками земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества (далее в настоящей статье также - правообладатель), в комплексном развитии территории по инициативе правообладателей допускается в случае, если срок действия его прав на земельный участок составляет на день заключения в соответствии с настоящей статьей договора о комплексном развитии территории не менее чем пять лет (при наличии письменного согласия собственника указанного земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества и (или) при наличии письменного согласия исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных соответственно на предоставление такого земельного участка, распоряжение таким объектом недвижимого имущества, в случае, если земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимого имущества находятся в государственной или муниципальной собственности).

В случае, если земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимого имущества находятся в государственной или муниципальной собственности и мероприятия по комплексному развитию территории не предусматривают изменение вида разрешенного использования земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества, письменное согласие исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных соответственно на предоставление такого земельного участка, распоряжение таким объектом недвижимого имущества, не требуется.

При этом в границы территории, подлежащей комплексному развитию по инициативе правообладателей, не могут быть включены земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, не принадлежащие таким правообладателям, если иное не предусмотрено настоящей частью. По согласованию с федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, для размещения объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в границы территории, подлежащей комплексному развитию, могут включаться земельные участки, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности и не обремененные правами третьих лиц, при условии, что такие земельные участки являются смежными по отношению к одному или нескольким земельным участкам правообладателей земельных участков. Порядок такого согласования устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2).

Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (часть 3).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что административный истец, являясь правообладателем земельных участков, с инициативой комплексного развития территории в установленном порядке не обращался, волеизъявления о заключения договора о комплексном развитии территории не выражал.

При таких обстоятельствах, является правильным вывод суда первой инстанции, что у административного ответчика отсутствовали правовые основания для включения принадлежащих административному истцу земельных участков в границы территории комплексного развития.

Судом также правомерно отклонены как несостоятельные доводы административного ответчика о наличии инвестиционного соглашения от 17 ноября 2009 года, заключенного между администрацией Пермского муниципального района Пермского края и "данные изъяты"

Данное соглашение заключено "данные изъяты", которое правообладателем земельных участков не являлось, имело намерения произвести за свой счет проектирование и реализацию ориентировочно 200 отдельно стоящих малоэтажных жилых домов на земельных участках, обеспечить за свой счет застраиваемую территорию внутриплощадочными сетями, объектами инженерной и транспортной инфраструктур, необходимыми для нормальной жизнедеятельности поселка, предусмотреть проектом размещение на застраиваемой территории объектов социально- культурного, коммунально-бытового и рекреационного назначения, необходимых для обслуживания населения, однако условия данного инвестиционного соглашения не реализовало.

Согласно пояснениям представителя апеллянтов, Общество в 2017 году было признано банкротом.

Спорные земельные участки приобретены в собственность Быкаризом М.В. в 2020-2021 годах, имеют виды разрешенного использования: для ИЖС, для ведения огородничества, договоров о комплексном развитии территории последний с органами местного самоуправления не заключал.

Вопреки доводам апелляционной жалобы оснований для включения в 2021 году земельных участков в территорию комплексного развития по части 4 статьи 65 ГрК РФ у административного ответчика не имелось.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; обеспечения комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии.

Вопреки доводам апеллянта, органы государственной власти, обеспечивая соблюдение указанных принципов и обладая широкой дискрецией в сфере градостроительства, при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционных жалоб, что внесенными изменениями в Генеральный план и Правила землепользования и застройки не нарушены права административного истца.

Нарушение прав административного истца, как правильно указано судом первой инстанции, обусловлено изменением правового режима, порядка и условий пользования земельных участков, создает неопределенность правового режима их использования.

Поскольку установление в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому ее развитию, осуществлено в отношении земельных участков, принадлежащих административному истцу, с нарушением требований градостроительного кодекса и повлекло нарушение его прав и законных интересов, указанные нормативные правые акты правомерно признаны судом недействующими в соответствующей части.

Определяя момент, с которого в оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции правильно руководствовался положениями пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, учел разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и признал оспариваемые нормы не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Учитывая, что при рассмотрении дела судом правильно применен закон, регулирующий спорные правоотношения, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана верная правовая оценка, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Пермского краевого суда от 23 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Земского Собрания Пермского муниципального района, администрации Пермского муниципального района - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи