Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 г. по делу N 66а-2049/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Батялова В.А, судей

Красновой Н.П, Рогачёвой Ю.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи К.Р.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мелашунас Е.Н. к Совету муниципального образования города Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области о признании не действующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области, по апелляционным жалобам Мелашунас Е.Н, администрации Балаковского муниципального района Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 1 июля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Рогачёвой Ю.А, объяснения представителя административного истца ФИО13, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Яковлевой Ю.Д, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Совета муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области от 23 сентября 2011 года N311 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального образования (далее - Правила землепользования и застройки).

Мелашунас Е.Н. обратилась в суд с административным иском к Совету муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района и, с учетом уточненных требований, просила признать не действующими со дня принятия Правила землепользования и застройки в части отнесения к территориальной зоне Р1 земельного участка, прилегающего к принадлежащему ей на праве собственности земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" со стороны Подсосенского шоссе муниципального образования город Балаково, общей площадью 83, 67 кв.м.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником с кадастровым номером "данные изъяты" с разрешенным использованием - для индивидуальной жилой застройки, при использовании которого Мелашунас Е.Н. занят земельный участок площадью 83, 67 кв.м. со стороны Подсосенского шоссе.

Комитетом по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области ей отказано в перераспределении территории, прилегающей к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты".

По мнению административного истца, Правила землепользования и застройки не соответствует положениям, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации, установление территориальных зон в границах данного земельного участка не соответствует функциональным зонам, определенным Генеральным планом города Балаково.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 1 июля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Признаны не действующими со дня вступления в законную силу решения суда Правила землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области, утвержденные решением Совета муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области от 23 сентября 2011 года N311, в части отнесения к территориальной зоне - рекреационные территории (Р1) прилегающей к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" со стороны Подсосенского шоссе муниципального образования город Балаково территории площадью 83, 67 кв.м (ширина 3, 3 - 3, 39, длина - 25 м), в границах поворотных точек со следующими координатами (в системе координат МСК-64, зона 3): "данные изъяты", "данные изъяты"; "данные изъяты", "данные изъяты"; "данные изъяты", "данные изъяты"; "данные изъяты", "данные изъяты"

На решение суда Мелашунас Е.Н. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение отменить в части установления момента признания недействующим нормативного правового акта, принять по делу новое решение, признав Правила землепользования и застройки недействующими со дня их принятия.

Администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области также подана апелляционная жалоба, в которой просят решение отменить, принять новое - об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

В жалобе указывают, что оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты в соответствии с установленным законом порядком, а права административного истца в части установления в отношении спорного земельного участка территориальной зоны Р1 не затрагиваются, поскольку Мелашунас Е.Н. не является правообладателем земельного участка, находящегося с фасадной стороны принадлежащего ей земельного участка, расположенного в территориальной зоне Р1.

Относительно доводов апелляционных жалоб прокуратурой Саратовской области, комитетом по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Бочковой Н.В. поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объём, ссылаясь на доводы, изложенные в ней.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с требованиями статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом положений части 1 статьи 308 КАС РФ.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, выслушав заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, полагавшую решение суда первой инстанции законным и обоснованным, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с положениями части 1 статьи 208 КАС РФ, части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрен главой 21 КАС РФ, в силу положений части 8 статьи 213 которого, к обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта относятся: соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу; наличие нарушений прав административного истца; соблюдение требований устанавливающих: форму и вид нормативного акта, полномочия, процедуру его принятия, введения в действие, опубликования и вступления в силу.

В соответствии с положениями статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 ГрК РФ).

Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ.

На основании части 2 статьи 18 Устава муниципального образования город Балаково к полномочиям Совета города Балаково относится утверждение правил землепользования и застройки.

На основании пункта 11 Положения "О проведении публичных слушаний", утвержденного решением Совета города Балаково от 28 марта 2008 года N 151, установлено, что публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки, в том числе по внесению в них изменений назначаются главой муниципального образования город Балаково.

Постановлением главы муниципального образования город Балаково от 5 мая 2011 года N 34 на публичные слушания с участием жителей муниципального образования город Балаково был внесен проект Правил землепользования и застройки.

Публичные слушания по данному вопросу были назначены и состоялись 2 сентября 2011 года. Участники публичных слушаний рекомендовали Совету муниципального образования город Балаково утвердить Правила землепользования застройки.

23 сентября 2011 года Советом муниципального образования города Балаково принято решение N 311 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области", которое было опубликовано в "Вестнике Совета муниципального образования город Балаково" N 3 от 7 июня 2011 года.

С учетом вышеприведенных положений суд первой инстанции сделал правомерный вывод, что Правила землепользования и застройки муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального образования приняты уполномоченным органом в установленной форме и порядке, с соблюдением правил официального опубликования.

Удовлетворяя предъявленные исковые требования и признавая недействующими в части Правила землепользования и застройки, суд первой инстанции исходил из их несоответствия Генеральному плану, поскольку установление территориальной зоны Р1 (рекреационный территории), не предусматривающей возможность жилищного строительства, в отношении испрашиваемой административным истцом территории, не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны Ж (жилая), чем нарушаются права административного истца.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, поскольку они соответствует фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела Мелашунас Е.Н. является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 300 кв.м, расположенного по адресу: "адрес"

Решением Совета муниципального образования город Балаково утверждены правила землепользования и застройки, согласно которым к территориальной зоне - рекреационные территории (Р1) отнесена территория со стороны Подсосенского шоссе муниципального образования город Балаково территории площадью 83, 67 кв.м (ширина 3, 3 - 3, 39 м, длина -25 м) в границах поворотных точек со следующими координатами (в системе координат МСК-64, зона 3): "данные изъяты", "данные изъяты"; "данные изъяты", "данные изъяты"; "данные изъяты", "данные изъяты"; "данные изъяты", "данные изъяты", прилегающая к спорному земельному участку.

Административный истец, при использовании принадлежащего на праве собственности земельного участка, также использует указанную выше территорию, расположенную со стороны Подсосенского шоссе.

Мелашунас Е.Н. неоднократно обращалась с заявлениями в комитет по распоряжению муниципальной собственностью и земельными ресурсами администрации Балаковского муниципального района Саратовской области о перераспределении территории, прилегающей к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" со стороны проезжей части Подсосенского шоссе, на которые получила ответы об отказе в удовлетворении заявлений по причине отнесения испрашиваемой территории к территориальной зоне Р1, а принадлежащего Мелашунас Е.Н. на праве собственности земельного участка к территориальной зоне ЖЗ.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, административный истец имеет право на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением, поскольку к нему применялись оспариваемые положения нормативного правового акта.

Проверяя соответствие оспариваемых положений Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об их несоответствии в части установления для спорной территории территориальной зоны Р1 требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования, к которым отнесен генеральный план городского округа (статья 18 ГрК РФ), являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

В силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану, как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Из систематического толкования положений пунктов 2, 5-8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного пользования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон, с учетом которых устанавливаются градостроительные регламенты, определяющие правовой режим земельных участков.

Каждый градостроительный регламент действует в пределах границ соответствующей территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (части 1-3 статьи 36 ГрК РФ).

Решением Совета муниципального образования город Балаково 29 октября 2010 года N 217 утвержден Генеральный план муниципального образования город Балаково.

Согласно карте функционального зонирования Генерального плана территория со стороны Подсосенского шоссе площадью 83, 67 кв.м, прилегающая к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты", расположена в функциональной зоне - жилая (Ж).

Между тем, при принятии оспариваемых Правил землепользования и застройки представительный орган муниципального образования не проверил проект Правил на соответствие Генеральному плану и установилдля спорных земельных участков территориальную зову Р1 (рекреационный территории), не соответствующую функциональной зоне жилой застройки, определенной Генеральным планом.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона Р1, в которой находится территория, прилегающая к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты", не соответствует требованиям градостроительного законодательства, поскольку жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обуславливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

В состав жилых зон в силу статьи 35 ГрК РФ могут включаться зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки малоэтажными жилыми домами; зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными жилыми домами; зоны жилой застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем из Правил землепользования и застройки следует, что рекреационные территории - объекты градостроительного нормирования - представлены в виде городских парков, садов, скверов, бульваров, набережных, пригородных рекреационных парков, других мест кратковременного отдыха населения и территорий зеленых насаждений в составе участников жилой, общественной, производственной застройки.

Основные виды разрешенного использования: передвижное жилье, коммунальное обслуживание, культурное развитие, развлечения, природно-познавательный туризм, общее пользование водными объектами, причалы для маломерных судов; условно разрешенные виды использования: религиозное использование, общественное питание, гостиничное обслуживание, выставочно-ярморочная деятельность, спорт, туристическое обслуживание; вспомогательные виды разрешенного использования: земельные участки (территории) общего пользования.

Вопреки доводам апеллянта отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне Р1 противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществлено без учета функциональных зон Генерального плана и не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны Ж (жилая).

Определяя момент, с которого в оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, суд первой инстанции правильно руководствовался положениями пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, учел разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", и признал оспариваемые нормы не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Нарушения норм процессуального права судом не допущено.

Судом первой инстанции учтено, что решение Совета муниципального образования город Балаково Балаковского муниципального района Саратовской области от 23 сентября 2011 года N311 в оспариваемой части применялось и на его основании реализованы права граждан.

Вопреки доводам апелляционной жалобы административного истца признание нормативного правового акта недействующим с момента вступления в законную силу решения суда не препятствует восстановлению ее нарушенных прав.

Учитывая, что при рассмотрении дела судом правильно применен закон, регулирующий спорные правоотношения, всем юридически значимым обстоятельствам по делу дана верная правовая оценка, оснований для отмены решения суда, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Саратовского областного суда от 1 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Мелашунас Елены Николаевны, администрации Балаковского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Саратовский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 7 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи