Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г. по делу N 8а-22162/2022[88а-23098/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области на решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 15 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 23 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области к ГУ МЧС России по Нижегородской области, главному государственному инспектору Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Федотову К.Н, заместителю начальника ОНД и ПР по Кстовскому району - заместителю главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Шутову М.В, ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области, старшему инспектору ОНД и ПР по Кстовскому району Сережкину И.П, УНД и ПР ГУ МЧС России по Нижегородской области о признании незаконными действий.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, судебная коллегия

установила:

администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области обратилась в суд с административным иском, в котором просила признать незаконными: действия заместителя начальника ОНД и ПР по Кстовскому району - заместителя главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Шутова М.В. и старшего инспектора ОНД и ПР по Кстовскому району Сережкина И.П. по выдаче предписания от 18 июня 2021 года N 96/1/60 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности; распоряжение заместителя начальника ОНД и ПР по Кстовскому району - заместителя главного государственного инспектора Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Федотова К.Н. о проведении внеплановой выездной проверки от 19 мая 2021 года N 96; акт проверки от 18 июня 2021 года N 96 и предписание от 18 июня 2021 года N 96/1/60 об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Требования обоснованы тем, что оспариваемые распоряжение, акт проверки, предписание вынесены без достаточных к тому оснований, поскольку не было установлено, что земельные участки, на которых допущена свалка отходов и не произведен покос травы, находятся в муниципальной собственности муниципальных образований городского поселения "город Кстово" или Кстовского муниципального района и что именно администрация Кстовского муниципального района обязана осуществлять покос травы. Сведений о границах территорий на основании кадастрового учета, где зафиксировано нарушение, не имеется. Из акта проверки и предписания невозможно определить достоверно, в каком месте вдоль трассы не произведен покос травы и возможно ли его производить в данном месте, что может повлечь затруднения с его исполнением.

Администрация полагала, что оспариваемые распоряжение, акт проверки и предписание являются незаконными, нарушающими права административного истца.

Решением Кстовского городского суда Нижегородской области от 15 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 23 марта 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано

В кассационной жалобе, поданной 13 июля 2022 года через Кстовский городской суд Нижегородской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 28 июля 2022 года, администрация Кстовского муниципального района Нижегородской области просит отменить состоявшиеся судебные акты, в связи с неправильным применением норм материального права, несоответствием выводов судов обстоятельствам дела. Считает, что проверка административными ответчиками проведена с нарушением установленного порядка и в нарушение Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; из акта проверки и предписания невозможно определить достоверно, в каком месте вдоль трассы не произведен покос травы и возможно ли его производить в данном месте, в связи с чем, возникают затруднения с исполнением предписания. Доводы жалобы повторяют позицию администрации в судах первой и апелляционной инстанций.

Лица, участвующие по делу в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении не заявили, в связи с чем в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что таких нарушений не допущено.

Отношения в области обеспечения пожарной безопасности регулируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и иными нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, в том числе правилами и нормами пожарной безопасности, строительными нормами и правилами.

Под нарушением требований пожарной безопасности понимается невыполнение или ненадлежащее выполнение специальных условий социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом требований пожарной безопасности (статья 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

Из материалов дела следует, что по результатам проведения внеплановой выездной проверки 8 мая 2020 года начальником ОНД и ПР по Кстовскому району в адрес административного истца было вынесено предписание N 53/1/35, согласно которому в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" администрации указано на необходимость устранения выявленных в ходе проверки нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Главным государственным инспектором Кстовского района Нижегородской области по пожарному надзору Федотовым К.Н. в целях проверки исполнения предписания от 8 мая 2020 года N 53/1/35, распоряжением от 19 мая 2021 года N 96 назначено проведение внеплановой выездной проверки в отношении администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области.

18 июня 2021 года ОНД и ПР по Кстовскому району Нижегородской области составлен акт проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица N 96, из которого следует, что общая продолжительность проверки 20 рабочих дней. По результатам проверки выявлены факты невыполнения администрацией Кстовского муниципального района предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, в связи администрации вновь вынесено предписание N 96/1/60 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 18 июня 2021 года.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, о соответствии закону оспариваемых действий, распоряжения, акта проверки и предписания.

Судебной коллегией суда апелляционной инстанции отмечено, что для исполнения предписания административный истец вправе самостоятельно определить круг организационных мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального, городского округа в силу положений подпункта 10 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", направленных на устранение выявленных нарушений в целях исполнения предписания. Требования в оспариваемом предписании сформулированы ясно и однозначно, в связи с чем их смысл не вызывает затруднений. Вместе с тем, при наличии затруднений административный истец имеет право обратиться к государственному органу за разъяснением не ясных требований предписания и определения конкретного перечня мероприятий для устранения нарушений.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1 статьи 1); устанавливает порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (пункт 1 части 2 статьи 1).

В пункте 17 части 4 статьи 1 названный закон предусматривает при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора), в частности, федерального государственного пожарного надзора, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Раскрывая основные понятия, применяемые в указанных выше целях, Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определяет, что федеральный государственный пожарный надзор - это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности (абзац двенадцатый статьи 1).

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в соответствии с частью 1 статьи 6.1 названного федерального закона применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска.

Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ в части 11 статьи 9, части 4 статьи 10, части 3 статьи 12 предусмотрено, что плановая или внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 этого закона.

Таким образом, государственный надзор за выполнением организациями и гражданами требований пожарной безопасности, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков осуществляется в том числе в рамках выездных проверок с учетом особенностей организации и проведения таких проверок, в случае невозможности осуществления проверки соблюдения требований пожарной безопасности в рамках документарных проверок и в целях необходимости обязательного подтверждения достоверности соблюдения указанными лицами установленных законодательством требований и представленных сведений.

Согласно статье 37 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции (статья 38 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

К вопросам местного значения городского округа относятся: участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа (пункты 8, 10 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Внеплановые проверки деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут проводиться в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также в целях контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений. Указанные проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры.

Правилами противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390, определены требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организации и других объектов в целях пожарной безопасности.

Приказом МЧС России от 30 ноября 2016 года N 644 утвержден административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, согласно которому предметом федерального государственного пожарного надзора является:

- исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления нормативных правовых актов Российской Федерации при осуществлении ими соответствующих полномочий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности;

- проведение мероприятий, в том числе профилактических, по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, имуществу организаций и граждан, государственному или муниципальному имуществу, угрозы возникновения пожара (пункт 5).

Результатом исполнения государственной функции является составление акта проверки и выдача предписания об устранении нарушений, предписания по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения (пункт 13).

В силу пункта 90 Регламента в случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности должностное лицо (должностные лица) органа государственного пожарного надзора, проводившее (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано (обязаны): с учетом разграничения права собственности, ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности каждому, уполномоченному лицу органа власти, объекта защиты или гражданину; в отношении которого проводится проверка, и (или) лицу (лицам), осуществляющему (осуществляющим) деятельность на проверяемом объекте защиты и (или) территории (земельном участке), а также органу власти выдать предписание (предписания) об устранении нарушения (нарушений) и (или) предписание по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения (подпункт 1).

Пунктами 96, 97 Регламента определены форма и содержание предписания об устранении нарушений.

В связи с изложенными выше обстоятельствами, примененными нормами материального права, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает правильными выводы судов нижестоящих инстанций об отказе администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области в удовлетворении заявленных требований. Оспариваемые административным истцом действия, распоряжение, акт проверки и предписание соответствуют требованиям законодательства, содержат указание на конкретные нарушения, которые должны быть устранены, а также срок исполнения.

Обстоятельства, имеющие юридическое значение для дела судами нижестоящих инстанций определены правильно, выводы, изложенные в постановленных судебных актах, соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным в ходе рассмотрения дела.

Суд кассационной инстанции исходит из того, что требования пожарной безопасности установлены в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества от пожаров.

Доводы жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 15 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Нижегородского областного суда от 23 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации Кстовского муниципального района Нижегородской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено13 сентября 2022 года.

Председательствующий

Судьи