Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 сентября 2022 г. по делу N 8а-24264/2022[88а-25160/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Зайцева В. М. на решение Московского областного суда от 12 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Зайцева В. М. к Совету депутатов городского округа Власиха Московской области о признании недействующим решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от ДД.ММ.ГГГГ N N "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области".

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснение Зайцева В.М, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Сметанниковой Н.В, которая полагала кассационную жалобу необоснованной, судебная коллегия

установила:

решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от ДД.ММ.ГГГГ N N утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области (далее также - Положение о порядке проведения конкурса, Положение), официально опубликовано 22 января 2021 года в установленном порядке в общественно-политической городской газете "Вести Власихи" и размещено на официальном сайте городского округа Власиха Московской области.

В силу пункта 1.2 Положение регулирует порядок назначения, условия и порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области, требования к кандидатам на должность главы городского округа Власиха Московской области, а также порядок нормирования и организации деятельности комиссии по проведению конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области.

Пункт 2.3 Положения определяет, что одновременно с решением Совета депутатов об объявлении конкурса должно быть принято решение Совета депутатов о назначении членов конкурсной комиссии для проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области и о назначении лица, ответственного за прием конкурсных документов от кандидатов и их хранение. Конкурсная комиссия для проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области формируется на период проведения конкурса в порядке, установленном статьей 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статьей 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

В соответствии с пунктом 3.4 оспариваемого Положения основной организационной формой деятельности конкурсной комиссии являются заседания.

Заседание комиссии считается правомочным, если на нем участвует не менее двух третей от установленной численности членов конкурсной комиссии. Решения конкурсной комиссии принимаются открытым голосованием большинством голосов от установленной численности членов конкурсной комиссии на закрытом заседании конкурсной комиссии. При равенстве голосов решающим является голос председателя конкурсной комиссии.

Пункт 6.1 Положения регламентирует, что определение результатов конкурса осуществляется на закрытом заседании конкурсной комиссии путем проведения открытого поименного голосования членов конкурсной комиссии по каждому кандидату большинством голосов от установленной численности конкурсной комиссии.

Пункт 5.2 Положения устанавливает к кандидату на должность главы городского округа Власиха Московской области требования к образованию, профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления полномочий главы городского округа Власиха Московской области: наличие высшего образования; наличие опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов, хозяйственного управления не менее пяти лет и (или) стажа работы на руководящих (выборных) должностях в органах государственной власти Российской Федерации, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления не менее пяти лет.

Глава 4 оспариваемого Положения регламентирует условия участия в конкурсе и определяет перечень документов и сведений, которые обязан предоставить кандидат, изъявивший желание участвовать в конкурсе.

Пункт 6.11 Положения предусматривает передачу конкурсной документации конкурсной комиссией на хранение в Совет депутатов для ответственного хранения.

Административный истец Зайцев В.М. обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в процессе судебного разбирательства, в котором просил признать недействующим с момента принятия решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от ДД.ММ.ГГГГ N N, которым утверждено Положение.

В обоснование заявленных требований указал, что он является жителем городского округа Власиха Московской области и 3 февраля 2021 года подал документы для участия в конкурсе на должность главы данного городского округа, однако ему было отказано в регистрации в качестве кандидата. Отмечает, что оспариваемое Положение принято с нарушением процедуры принятия; требование о созыве внеочередного заседания от Главы городского округа Власиха Московской области в адрес депутатов не направлялось; нарушены сроки уведомления депутатов о заседании и направления им документов; антикоррупционная экспертиза по документам не проводилась.

Административный истец полагает оспариваемое Положение нарушающим его права на равные условия и единство требований ко всем гражданам, принимающим участие в конкурсе. Отсутствие в пункте 2.3 Положения порядка предложения членов комиссии с правом решающего и с правом совещательного голоса, а также отсутствие запрета на аффилированность и конфликт интересов между членами комиссии и участниками конкурса нарушает права административного истца, в том числе, как члена политической партии КП РФ на равенство политических партий перед законом, нарушает антикоррупционное законодательство, принципы публичности и гласности. Кроме того, возможность принятия комиссией решения на закрытом заседании и определения результатов конкурса в закрытом заседании, а также непредставление кандидатам права назначать члена комиссии с правом совещательного голоса противоречит основным принципам противодействия коррупции - публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

По утверждению административного истца, введенные пунктом 5.2 Положения требования к кандидатам в виде образовательного ценза и профессиональных навыков являются дискриминационными, нарушающими установленные статьей 19 Конституции Российской Федерации, статьей 3 Трудового кодекса Российской Федерации, статьей 4 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" принципы равенства прав и свобод человека и гражданина, в том числе на труд, и быть избранными. Кроме того, в закрытом перечне документов и сведений, которые обязан предоставить кандидат в комиссию, определяемом главой 4 Положения, в нарушение требований статьи 15.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" не указаны сведения об адресах сайтов и (или) страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на которых гражданин, претендующий на замещение должности, размещал общедоступную информацию, а также данные, позволяющие их идентифицировать, за три года, предшествующие году поступления на муниципальную службу. Пунктом 6.11 указанного Положения предусмотрена передача конкурсной документации конкурсной комиссией на хранение в Совет депутатов для ответственного хранения. Однако у Совета депутатов отсутствует место для хранения указанной выше документации. Указанное, как полагает административный истец, нарушает его право на хранение и обработку персональных данных.

Решением Московского областного суда от 12 августа 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований Зайцеву В.М. отказано.

В кассационной жалобе, поданной 15 июля 2022 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 18 августа 2022 года, Зайцев В.М. просит отменить указанные судебные акты, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушения норм процессуального права, связанные с допуском к участию в деле представителей административного ответчика, полномочия которых не подтверждены согласно требованиям главы 5 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с нарушением устности разбирательства, отказом в приобщении дополнительных доказательств.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований к отмене обжалуемых судебных актов не находит.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Статьей 80 названного Федерального закона также предусмотрено, что особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами.

В соответствии с абзацем первым пункта 3 статьи 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" в закрытых административно-территориальных образованиях его глава избирается представительным органом закрытого административно-территориального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется, в том числе, законом субъекта Российской Федерации, а также устанавливает особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях, которые определены Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

При этом в соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Этой же нормой установлено, что общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Согласно абзацам седьмым и восьмым части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Следовательно, введение профессиональных требований к кандидату и дополнительных требований применительно к конкурсу на замещение должности главы муниципального образования, являющегося высшим должностным лицом муниципального образования и возглавляющего местную администрацию, относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статей 3 Закона Московской области от 24 декабря 2019 года N 276/2019-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов городских округов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав городских округов Московской области" глава городского округа избирается представительным органом городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Статьей 27 Устава городского округа Власиха Московской области закреплено, что глава городского округа является высшим должностным лицом городского округа. Глава городского округа Власиха Московской области избирается Советом депутатов городского округа Власиха Московской области из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет администрацию городского округа Власиха Московской области, срок полномочий главы городского округа Власиха Московской области составляет пять лет.

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области устанавливается Советом депутатов городского округа Власиха Московской области. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Во исполнение предоставленных полномочий Советом депутатов городского округа Власиха Московской области принято оспариваемое Положение и в соответствии с пунктом 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ было направлено главе городского округа Власиха Московской области для подписания и обнародования в течение 10 дней.

В соответствии с перечнем закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05 июля 2001 года N 508, поселок Власиха Московской области является закрытым административно-территориальным образованием.

При таких обстоятельствах суды, проанализировав положения Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", и, отказывая в удовлетворении заявленных требований, обоснованно пришли к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов городского округа Власиха Московской области с соблюдением установленной процедуры и порядка опубликования нормативного правового акта, он не противоречит федеральному законодательству, поскольку определение порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, в том числе, определение общего числа членов конкурсной комиссии, требований, предъявляемых к кандидатам, сроков подачи заявления и прилагаемых к нему документов для участия в конкурсе, порядка голосования и подсчета голосов отнесено федеральным законодателем к компетенции представительного органа.

Само по себе несогласие Зайцева В.М. с принятым на заседании конкурсной комиссии городского округа Власиха Московской области 26 февраля 2021 года решением о признании его не соответствующим требованиям, установленным условиями проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы городского округа Власиха Московской области, не свидетельствует о незаконности оспариваемого нормативного правового акта.

При этом судами были проверены и мотивированно отклонены доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от ДД.ММ.ГГГГ N N, о недопустимости проведения закрытого заседания конкурсной комиссии, о нарушениях при проведении антикоррупционной экспертизы проекта оспариваемого Положения, о противоречии отельных пунктов Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, о противоречии действующему законодательству установленной в приложении N 2 оспариваемого Положения формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера кандидата, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, дав оценку всем юридически значимым обстоятельствам дела на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

При принятии решений судами верно применены нормы материального и процессуального права, предусмотренные частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены обжалуемых судебных актов в кассационном порядке, в том числе те, на которые имеются ссылки в кассационной жалобе, отсутствуют.

Доводы кассационной жалобы о допуске к участию в деле представителей административного ответчика с нарушением требований главы 5 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации к отмене судебных актов несостоятельны.

В силу части 8 статьи 54, частей 2 и 5 статьи 57 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации от имени органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов, полномочия которых подтверждаются представляемыми ими суду документами, удостоверяющими их служебное положение. Полномочия других представителей на ведение административного дела в суде должны быть выражены в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с федеральным законом, а в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом, - в ином документе.

Согласно части 6 статьи 57 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доверенность от имени организации должна быть подписана ее руководителем или иным уполномоченным на это ее учредительными документами лицом и скреплена печатью организации.

Представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование (часть 1 статьи 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Принимая во внимание приведенные выше нормы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, учитывая, что в судебном заседании представителями административного ответчика Надточеем Ю.В, Пулкстенис М.А, Катаевой С.И. были представлены доверенности, выданные председателем Совета депутатов городского округа Власиха Кабановым В.Н, а также документы, подтверждающие наличие у них высшего юридического образования, указанные лица обоснованно были допущены к участию в деле в качестве представителей административного ответчика.

Ссылки на иные нарушения норм процессуально закона также не являются основанием к отмене судебных актов, поскольку таких нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами первой и апелляционной инстанций не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных актов не установлено.

Иное толкование заявителем положений законодательства не свидетельствует о неправильном применении судами норм права.

Ссылки на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также иную судебную практику отклоняются, поскольку основаны на неверном толковании норм права в совокупности с обстоятельствами дела, и сводятся к попытке пересмотреть обстоятельства, установленные судебными актами, несогласию заявителя с приведенной судами оценкой, данной фактическим обстоятельствам и представленным в дело доказательствам, что не свидетельствует о наличии в принятых судебных актах нарушений норм материального или процессуального права, повлиявших на исход судебного разбирательства или приведших к допущению судебной ошибки.

Ссылки на иные нормативно-правовые акты также отклоняются, поскольку они касаются вопросов проведения конкурсов по отбору кандидатур на должности глав муниципальных образований в других регионах и принятых на основании соответствующих уставов и законов субъектов Российской Федерации.

Кассационная жалоба каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятых по делу судебных постановлений, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судов, а также выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств и представленных по делу доказательств.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Московского областного суда от 12 августа 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Зайцева В. М. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 03 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи