Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 66а-1076/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А, судей Пластинина И.В, Шадриной Е.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-172/2022 по административному исковому заявлению Лебедева Александра Васильевича о признании недействующим Регламента Законодательного Собрания Челябинской области, принятого постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 ноября 2015 г. N 157, по апелляционной жалобе Лебедева Александра Васильевича на решение Челябинского областного суда от 28 июля 2022 г, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Законодательного Собрания Челябинской области Гущиной Е.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Курышкиной О.А, полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 ноября 2015 г. N 157 принят Регламент Законодательного Собрания Челябинской области (далее - Регламент).

Данный документ опубликован 2 декабря 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 5 декабря 2015 г. в печатном издании "Южноуральская панорама", N 173 (спецвыпуск N 39).

Регламентом разрешены вопросы общего порядка работы Законодательного собрания (пункты 1 - 113); правотворческой деятельности Законодательного Собрания (пункты 114 - 162); порядка рассмотрения вопросов, отнесённых к ведению Законодательного Собрания (пункты 163 - 213); организации делопроизводства в Законодательном Собрании, доступа к информации о деятельности Законодательного Собрания, ответственности за нарушение Регламента (пункты 214 - 227).

Лебедев А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Регламента недействующим, ссылаясь на то, что им нарушаются его права как гражданина, журналиста и потенциального депутата.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что 28 апреля 2022 г. его как журналиста средства массовой информации "Открытый лесной" не допустили в зал проведения заседания Законодательного Собрания Челябинской области.

Полагал, что Регламент не соответствует:

Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", поскольку ограничивает право журналиста собирать информацию; ввиду отсутствия чёткой регламентации участия представителей средств массовой информации в заседании Законодательного Собрания, Регламент создаёт неравные условия для представителей разных средств массовой информации, тем самым образуя коррупциогенные факторы;

Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так как в Регламенте отсутствует механизм дачи ответа гражданину при его обращении к нескольким депутатам Законодательного Собрания либо в само Законодательное Собрание; не урегулированы вопросы дачи ответа и не разрешены вопросы о том, кто вправе давать такие ответы; отсутствует порядок передачи обращения, поступившего на рассмотрение депутату, у которого имеется конфликт интересов;

Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", поскольку Регламент позволяет голосовать депутатам Законодательного Собрания за несколько кандидатур сразу, в частности, при назначении членов избирательной комиссии;

Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку в Регламенте предусмотрена возможность голосования депутатов Законодательного Собрания заочно, без доклада, дискуссии по обсуждаемым вопросам и возможности задавать вопросы по рассматриваемым законопроектам, чем нарушается принцип правовой определённости.

Административный истец также указал, что в Регламенте не содержится правовой регламентации порядка привлечения депутатов к административной ответственности.

Решением Челябинского областного суда от 28 июля 2022 г. Лебедеву А.В. в удовлетворении административного искового заявления о признании Регламента не действующим в части отказано.

В апелляционной жалобе Лебедев А.В. просит решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права.

Относительно апелляционной жалобы Законодательным Собранием Челябинской области поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

При рассмотрении дела, проанализировав положения подпункта "а" пункта 3 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действующей на дату принятия Регламента), пункта 1 части 3 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", частей 1 и 5 статьи 37, части 4 статьи 39 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 г. N 22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области", суд установил, что Регламент принят уполномоченным органом в соответствии с его компетенцией, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и официального опубликования, и по этим основаниям не оспаривается.

Разрешая административное исковое заявление Лебедева А.В, суд исходил из того, что фактически им оспариваются пункты 70, 161, 221, 178, 181 Регламента, в связи с чем, на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверил только эти пункты Регламента, соответственно, постановилрешение, исходя из указанных требований административного истца.

Между тем, задачами судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2, 3, 4 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 175, частью 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение принимается именем Российской Федерации при разрешении судом первой инстанции административного дела по существу. Решение суда должно быть законным и обоснованным.

В силу части 1 статьи 46, пункта 1 части 1 статьи 124, пункта 5 части 2 статьи 125, пункта 8 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предмет административного иска, в том числе по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, определяется административным истцом, а не судом.

В качестве предмета административного спора Лебедевым А.В. в административном исковом заявлении указан Регламент, который он просил признать недействующим полностью.

Из материалов дела следует, что в ходе судебного разбирательства предмет административного спора Лебедевым А.В. не изменялся.

Следовательно, каких-либо законных оснований рассматривать административный спор с предметом, отличным от указанного административным истцом в исковом заявлении, и подменять тем самым заявленный им предмет спора, у суда не имелось.

При таком положении следует признать, что фактически требования административного истца судом по существу не рассмотрены.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как разъяснено в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применён этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По смыслу положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, проверка судом законности нормативных правовых актов вне связи с защитой каких-либо субъективных прав административного истца в порядке абстрактного нормоконтроля не может быть осуществлена.

Согласно статье 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8).

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 данной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

Таким образом, доказанность обстоятельств, указанных в пункте 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, возлагается на административного истца.

В пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указано, что при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменён или изменён и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.

Несмотря на то, что основным фактором, определяющим потребность в судебной защите, является факт нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов административного истца, суд при рассмотрении дела не выяснил, является ли Лебедев А.В. субъектом правоотношений, урегулированных Регламентом (полностью или в части), применялся ли Регламент (полностью или в части) в отношении него, соответственно, нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Вопреки приведённым требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд не определил, имеются ли основания для проверки Регламента (как полностью, так и в части) на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по административному иску Лебедева А.В.; какими нормативными актами, имеющими большую юридическую силу, урегулированы правоотношения, установленные Регламентом; не проанализировал правовые положения, содержащиеся в оспариваемом документе, и не проверил их на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку задачей судопроизводства при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов является обеспечение эффективной защиты не только административного истца, но и неопределённого круга лиц, а суд не устанавливал и не исследовал фактические обстоятельств дела, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене.

Учитывая, что решение постановлено судом без исследования обстоятельств, указанных в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, каких-либо выводов по существу заявленных административным истцом требований не сделано, рассмотрение дела по существу судом апелляционной инстанции лишит стороны права апелляционной проверки принятого решения по существу, умалит их право на рассмотрение административного спора судом первой инстанции исходя из фактических обстоятельств дела.

Кроме того, в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. N 5 "О применении судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" разъяснено, что суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным жалобам и представлениям, частной жалобе, представлению, а не полное повторное рассмотрение дела (часть 1 статьи 295, часть 1 статьи 313, статьи 309, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По изложенным основаниям решение суда подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное, а также положения части 1 статьи 208 и части 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и обсудить вопрос о том, вправе ли Лебедев А.В. оспаривать Регламент в полном объёме (является ли субъектом всех правоотношений, регулируемых этим документом, применялся ли к административному этот акт полностью или в части, какие права, свободы и законные интересы административного истца нарушены или могут быть нарушены положениями этого акта), разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Челябинского областного суда от 28 июля 2022 г. отменить, направить дело на новое рассмотрение в тот же суд в ином составе суда.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Челябинский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

Судьи