Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 27 сентября 2022 г. по делу N 66а-985/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Бутковой Н.А, судей Пластинина И.В. и Шадриной Е.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-126/2022 по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Ленинградского областного суда от 23 мая 2022 года и дополнительное решение от 30 мая 2022 года, которым административное исковое заявление о признании не действующими в части решений Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области от 19 июня 2020 года N 164 "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области" и от 17 сентября 2020 года N 183 "О внесении изменений в Положение "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит изменению, а дополнительное решение - отмене, судебная коллегия

установила:

19 июня 2020 года Советом депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области (далее также - Совет) принято решение N 164 "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области" (далее - Решение от 19 июня 2020 года N 164), которым утверждено Положение "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" (далее - Положение).

В пункте 4.1 Положения установлено, что полномочия по распоряжению муниципальным имуществом осуществляет Совет.

Пунктом 5.1 Положения к ведению совета также отнесено: принятие решений о создании, реорганизации, ликвидации муниципальных казенных предприятий и муниципальных казенных учреждений (подпункт 3); утверждение уставов муниципальных казенных предприятий и муниципальных казенных учреждений (подпункт 4); принятие решений о передаче в хозяйственное ведение (оперативное управление) муниципальным казенным предприятиям и муниципальным казенным учреждениям муниципального имущества и принятие решений об изъятии муниципального имущества из хозяйственного ведения (оперативного управления) предприятий (учреждений) в случаях, предусмотренных федеральным законодательством (подпункт 5); принятие решений о списании муниципального имущества в порядке, установленном нормативно-правовыми актами Российской Федерации Ленинградской области и органов местного самоуправления муниципального образования, утверждение порядка списания муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за предприятиями (учреждениями) (подпункт 6); утверждение тарифов и цен на продукцию, работы и услуги муниципальных казенных предприятий и муниципальных казенных учреждений (подпункт 7); принятие решений об участии муниципальных казенных предприятий и (или) муниципальных казенных учреждений в хозяйственных товариществах и обществах (подпункт 8); принятие решений и утверждение программ приватизации и условий приватизации муниципального имущества (подпункт 9); установления порядка определения размера арендной платы и утверждения размера арендной платы на муниципальное имущество (подпункт 10); принятие решений об отчуждении муниципального имущества и о предоставлении в аренду муниципального имущества юридическим и физическим лицам (процедура отчуждения и предоставления в аренду осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21.12.2001 года N178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", Приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 "О порядке

проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса", с соблюдением положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции") (подпункт 11).

Полномочия администрации муниципального образования по вопросам управления муниципальным имуществом закреплены в пункте 6.1 Положения, к числу которых среди прочих отнесены: подготовка документов и внесение на рассмотрение советом депутатов предложений об отчуждении муниципального имущества и оформление в соответствии с решением совета депутатов актов об отчуждении муниципального имущества (подпункт 4); подготовка документов и внесение на рассмотрение советом депутатов предложений, в том числе учредительных документов, о реорганизации и ликвидации муниципальных казенных предприятий и муниципальных казенных учреждений (подпункт 5); подготовка документов и внесение на рассмотрение советом депутатов предложений об изъятии муниципальных казенных предприятий и муниципальных казенных учреждений из имущественного комплекс муниципального образования, о продаже их активов (подпункт 8); подготовка документов и внесение на рассмотрение советом депутатов предложений по программе приватизации муниципальных предприятий и муниципальных казенных учреждений, разработка и внесение на рассмотрение советом депутатов условий приватизации (подпункт 9); подготовка и внесение на рассмотрение советом депутатов порядка списания муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за предприятиями (учреждениями) (подпункт 10).

Решением Совета от 17 сентября 2020 года N 183 "О внесении изменений в Положение "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области" (далее - Решение от 17 сентября 2020 года N 183) подпункт 5.1 Положения дополнен подпунктом 15 следующего содержания:

"15) организация подготовки и внесение на рассмотрение советом депутатов предложений, в том числе учредительных документов, обоснований о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных казенных предприятий и муниципальных казенных учреждений;", а также подпунктом 16 следующего содержания: "16) организация проведения конкурсов на замещение должности руководителя муниципального казенного предприятия и муниципального казенного учреждения, заключение контракта о назначении руководителя муниципального казенного предприятия и муниципального казенного учреждения;"

Сурмин В.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующими вышеуказанные положения Решения от 19 июня 2020 года N 164 в действующей редакции, а также пункт 1.3 Решения от 17 сентября 2020 года N 183, ссылаясь, что устанавливая приведенное в нем правовое регулирование административный ответчик вышел за пределы своей компетенции, как представительного органа муниципального образования, нарушил его права, как главы администрации Кузьмоловского городского поселения.

Решением Ленинградского областного суда от 23 мая 2022 года требования административного иска удовлетворены: признаны недействующими с момента принятия пункт 4.1, подпункты 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 16 пункта 5.1, подпункты 4, 5, 8, 9, 10 пункта 6.1 Положения, пункт 1.3 Решения от 17 сентября 2020 года N 183.

Дополнительным решением от 30 мая 2022 года суд признал недействующими с момента принятия пункты 1.1, 1.2, 1.3.1, 1.3.2 пункта 1, пункты 2, 3, 4, 5 Решения от 17 сентября 2020 года N 183.

Прокурор, участвующий в деле, в апелляционном представлении просит решение суда и дополнительное решение отменить, признав оба оспариваемых решения недействующими полностью со дня принятия.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом (часть 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться, в том числе виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 20 Устава муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области (далее - Устав) к исключительной компетенции Совета отнесено определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Решения Совета, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета, за исключением случаев, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (часть 13 статьи 19 Устава).

В соответствии с частью 1 статьи 19 Устава Совет состоит из 15 депутатов.

Порядок принятия муниципальных правовых актов установлен в статье 37 Устава и в Регламенте Совета, утвержденном решением Совета от 29 октября 2009 года N 7 (далее - Регламент), предусматривающий внесение проектов таких актов, проведение в отношении них юридической (правовой) и антикоррупционной экспертиз, рассмотрение на заседании профильной постоянной комиссии, получения заключения на проект юридической службы Совета, непосредственное рассмотрение на заседании Совета, с принятием соответствующего решения по установленной процедуре.

Приходя к выводу об обоснованности заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в процессе рассмотрения дела административным ответчиком не представлены документы, подтверждающие исполнение представительным органом муниципального образования требований Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Устава и Регламента при принятии оспариваемых нормативных правовых актов в части включения в повестку дня заседания Совета вопросов о рассмотрении проектов этих решений, присутствия на заседании Совета не менее 50 процентов от числа избранных депутатов, голосования депутатов за принятие оспариваемых решений Совета большинством от установленной Уставом численности депутатов, а также проведения юридической экспертизы и антикоррупционной экспертизы проектов решений, получения на них юридического заключения.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда, подтвержденным материалами административного дела и соответствующим действующему законодательству.

Положениями подпункта "в" пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в том числе, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта. Обязанность доказывания этих обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

В данном случае судом установлено, что отсутствуют документы, подтверждающие исполнение требований нормативных правовых актов, регламентирующих процедуру принятия оспариваемых решений, тем самым представительным органом местного самоуправления были допущены существенные нарушения порядка их принятия. Доказательств обратного материалы дела не содержат, а доводы административного ответчика об обратном обоснованно отклонены судом, как недоказанные.

Судом первой инстанции проверен довод стороны ответчика о том, что искомые документы были изъяты сотрудниками Следственного управления по Ленинградской области в рамках уголовного дела.

Из ответа Следственного управления по Ленинградской области от 6 мая 2022 года N СК-1549-2022 на запрос суда следует, что документы, связанные с процедурой принятия оспариваемых в рамках настоящего дела решений отсутствуют, поскольку по уголовному делу N 12102410038000001 не изымались.

Таким образом, суд первой инстанции, установив существенные нарушения процедуры принятия Решения от 19 июня 2020 года N 164 и Решения от 17 сентября 2020 года N 183, пришел к правильному выводу о том, что они не могли регулировать соответствующие правоотношения, в связи с чем подлежат признанию не действующим со дня их принятия.

По смыслу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений, содержащихся в пунктах 34 и 40 вышеназванного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", несоблюдение порядка принятия нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений является достаточным для признания оспариваемых актов недействующими.

Между тем, формулируя резолютивная часть, суд первой инстанции не учел разъяснения, содержащиеся в пункте 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", согласно которым, акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает необходимым изменить решение суда, признав Решение от 19 июня 2020 года N 164 и Решение от 17 сентября 2020 года N 183 недействующими полностью с момента принятия.

Проверяя законность и обоснованность принятого судом дополнительного решения от 30 мая 2022 года, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 183 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации до вступления в законную силу решения по административному делу суд, принявший решение, по заявлениям лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе может принять дополнительное решение в случае, если по какому-либо требованию, по которому лица, участвующие в деле, представляли доказательства и давали объяснения, не было принято решение суда (пункт 1); суд, разрешив вопрос о восстановлении нарушенных прав административного истца, не указал соответствующие действия, которые обязан совершить административный ответчик (пункт 2); судом не разрешен вопрос о судебных расходах (пункт 3).

Приведенный в части 1 статьи 183 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации перечень оснований принятия дополнительного решения является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Приходя к выводу о необходимости принятия дополнительного решения по своей инициативе, суд первой инстанции указал, что в связи с существенным нарушением порядка принятия Решения от 17 сентября 2020 года N 183, подлежат признанию недействующими помимо пункта 1.3, также иные пункты этого решения.

Приведенная судом позиция не соотносится с положениями части 1 статьи 183 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу о принятии дополнительного решения в отсутствии к тому предусмотренных процессуальным законом оснований и его отмене.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 23 мая 2022 года изменить, изложив его резолютивную часть в следующей редакции:

"Признать недействующими со дня принятия решения Совета депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области от 19 июня 2020 года N 164 "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области" и от 17 сентября 2020 года N 183 "О внесении изменений в Положение "О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского района Ленинградской области".

Дополнительное решение Ленинградского областного суда от 30 мая 2022 года отменить.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи