Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2022 г. по делу N 8а-15571/2022[88а-15710/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Пирогова В. В.ича на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года по административному делу N 2а-5332/2021 по административному исковому заявлению Пирогова В.В. к Комитету по вопросам законности правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга, заместителю председателя Комитета по вопросам законности правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга Кабацкому В.Д. о признании незаконным решения об отказе в согласовании публичного мероприятия.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителей Комитета по вопросам законности правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга - Козлика Р.А, Чуменко П.В, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Пирогов В.В. обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к Комитету по вопросам законности правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга, заместителю председателя Комитета по вопросам законности правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга Кабацкому В.Д. о признании незаконным решения об отказе в согласовании публичного мероприятия.

В обоснование заявленных административных исковых требований административный истец указал, что в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в 14 часов 40 минут 6 октября 2021 года было подано уведомление о проведении 17 октября 2021 года с 12 ч.00 мин. до 18 ч.00 мин, по маршруту: "Участники собираются в Александровском саду рядом с Адмиралтейским фонтаном и идут в сторону площади Восстания по Невскому проспекту. Шествие оканчивается на площади Восстания, где участники расходятся", публичного мероприятия в форме шествия с предполагаемым количеством участников до 100 человек. В качестве цели публичного мероприятия указано: выдвижение требований по пересмотру результатов выборов в Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга в связи с нарушениями 67 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Письмом от 7 октября 2021 года N административному истцу было отказано в согласовании публичного мероприятия. В обоснование причины отказа административный ответчик указал на пункт 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" проведение публичных мероприятий на территории Санкт-Петербурга запрещено по 31 октября 2021 года.

Административный истец указывает, что ограничение публичных мероприятий несоразмерно, само по себе наличие пандемии не является основанием для введения абсолютного запрета на публичные мероприятия. Ответ административного ответчика не только нарушает "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", но и необоснованно ограничивает его свободу собраний и выражения, гарантированные статьями 31 и 29 Конституции Российской Федерации и статьями 11 и 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 9 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований Пирогова В.В. отказано.

В кассационной жалобе Пирогова В.В. на решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года, поданной через суд первой инстанции 21 июня 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 29 июля 2022 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов, как необоснованных и незаконных, и принятии по административному делу нового решения об удовлетворении исковых требований Пирогова В.В. в полном объеме.

Настаивая на доводах административного иска, податель кассационной жалобы полагает, что суд первой инстанции пришел к неверным заключениям, а суд апелляционной инстанции не дал надлежащей оценки доводам апелляционной жалобы.

Также податель кассационной жалобы ставит вопрос о вынесении частного определения в адрес административных ответчиков в связи с наличием в их действиях признаков правонарушения, предусмотренного статьей 5.38 КоАП РФ.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 6 октября 2021 года в Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга (далее также - Комитет) административным истцом было подано уведомление о проведении публичного мероприятия 17 октября 2021 года с 12 часов 00 минут до 18 часов 00 минут, по маршруту: "Участники собираются в Александровском саду рядом с Адмиралтейским фонтаном и идут в сторону площади Восстания по Невскому проспекту. Шествие оканчивается на площади Восстания, где участники расходятся", публичного мероприятия в форме шествия с предполагаемым количеством участников до 100 человек. В качестве цели публичного мероприятия указано: выдвижение требований по пересмотру результатов выборов в Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга в связи с нарушениями 67 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

7 октября 2021 года по итогам рассмотрения указанного выше уведомления Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга был дан ответ N.

В указанном ответе Комитетом сообщено, что в соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" проведение публичных мероприятий на территории Санкт-Петербурга запрещено до 31 октября 2021 года. Указано, что в связи с этим предложить какое-либо место на территории Санкт-Петербурга для проведения публичного мероприятия не представляется возможным.

Кроме того, в указанном ответе Комитет предложил организатору публичного мероприятия подать уведомление в установленных Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 56-ФЗ "О собрания, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" порядке и в срок. После этого дальнейшее взаимодействие организатора публичного мероприятия и Комитета может быть продолжено.

Разрешая административное дело и отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований суд первой инстанции, пришел к выводу о том, что оспариваемый ответ Комитета не противоречит действующему законодательству и не нарушает права административного истца, игнорирование законодательного запрета о недопустимости ставить под угрозу право на жизнь в контексте охраны здоровья является недопустимым, в связи с чем оснований для признания незаконным уведомления Комитета по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга не имеется.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Санкт-Петербургского городского суда с указанными выводами суда первой инстанции согласилась.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вопреки доводам кассационной жалобы, по данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было. Нормы материального права, при установленных обстоятельствах дела, применены судами верно.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации гарантировано право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомление о проведении публичного мероприятия - документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.

Как следует из части 5 статьи 5 указанного Федерального закона организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если уведомление о проведении публичного мероприятия не было подано в срок либо если с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" проведение публичного мероприятия основывается на принципе законности - соблюдении положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации, и добровольности участия.

На основании статьи 7 указанного Федерального закона уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями), - не позднее четырех дней до дня его проведения.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

В силу пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан: довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его доведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона.

В соответствии с положениями статей 4.1, 10, 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения, в том числе направленных на ограничение права граждан на свободу передвижения в пределах территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.

30 января 2020 года Генеральный директор Всемирной организации здравоохранения определилвспышку коронавирусного заболевания (COVID-19) как чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.

11 марта 2020 года Всемирная организация здравоохранения пришла к выводу о том, что вспышка COVID-19 может быть охарактеризована как пандемия.

2 апреля 2020 года Президентом Российской Федерации издан Указ N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", согласно пункту 2 которого высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий.

Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданам и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1, пункты "а", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

В развитие приведенных выше положений законодательства Российской Федерации в субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в частности в Санкт-Петербурге - постановление Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию новой коронавирусной инфекции (COVID-19).

На основании пунктов 2, 2.1, 2.1.3 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Санкт-Петербурга установлен временный запрет до 31 октября 2021 года на проведение спортивных, культурных, зрелищных и иных массовых мероприятий, публичных мероприятий, а также посещение гражданами указанных мероприятий, если иное не предусмотрено Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполняя установленные правила поведения при введении режима повышение готовности или чрезвычайной ситуации (статья 19 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").

Судами по данному делу установлено, что уведомление от 6 октября 2021 года о проведении публичного мероприятия направленное Пироговым В.В. в Комитет по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга рассмотрено Комитетом, ответ от 7 октября 2021 года за N дан заявителю в установленный законом срок. В обоснование причины отказа в проведении публичного мероприятия административный ответчик указал пункт 2 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13 марта 2020 года N 121 "О мерах по противодействию распространению в Санкт-Петербурге новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" проведение публичных мероприятий на территории Санкт-Петербурга запрещено по 31 октября 2021 года.

При установленных по делу обстоятельствах суды нижестоящих инстанций, вопреки доводам кассационной жалобы, пришли к обоснованному выводу о том, что отказ в согласовании проведения публичного мероприятия связан с ограничительными мерами, направленными в первую очередь на защиту здоровья населения и предотвращения массового распространения коронавирусной инфекции в городе Санкт-Петербурге.

Оспариваемое решение административного ответчика, не может расцениваться как незаконное со стороны органа публичной власти, поскольку принято уполномоченным органом, порядок его принятия соблюден, основания для его принятия имелись, содержание решения соответствует действующему законодательству.

Доводы административного истца о том, что основание, указанное в обжалуемом ответе на уведомление о проведении публичного мероприятия, не предусмотрено законом, в связи с чем нарушает часть 3 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", а также ограничивает свободу собраний и выражения административного истца, гарантированные статьями 31 и 29 Конституции Российской Федерации, статей 11 и 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, правомерно признаны несостоятельными, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции полагает необходимым также отметить, что выводы судов по настоящему административному делу согласуются с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в его Постановлении от 25 декабря 2020 года N 49-П.

Указав, что Конституция Российской Федерации (статьи 2, 7 и 41) исходит из того, что жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что необходимость защиты жизни и здоровья граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций или угрозе их возникновения и осуществлении мер по борьбе с эпидемиями и ликвидацией их последствий - учитывая, что жизнь человека является высшей конституционной ценностью, без которой реализация гражданских, экономических, социальных и иных прав становится во многом бессмысленна, - предполагает принятие таких правовых актов, которые не исключают возможности ограничения прав и свобод человека при соблюдении требований соразмерности и пропорциональности (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Введение тех или иных ограничений прав граждан, обусловленных распространением опасных - как для жизни и здоровья граждан, так и по своим социально-экономическим последствиям - эпидемических заболеваний, требует обеспечения конституционно приемлемого баланса между защитой жизни и здоровья граждан и правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения нового опасного заболевания. При этом обеспечение при необходимости соблюдения ограничений мерами юридической ответственности, в том числе административной, является естественным элементом механизма правового регулирования. Осуществление же соответствующего регулирования и правоприменения представляет собой особую задачу, уклониться от решения которой государство не вправе (статья 18 Конституции Российской Федерации).

В данном случае, поскольку в целях защиты жизни и здоровья граждан обязательным для исполнения нормативным правовым актом установлен запрет на проведение публичных мероприятий на территории Санкт-Петербурга, в согласовании заявленного Пироговым В.В. в уведомлении от 7 октября 2021 года публичного мероприятия Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности Правительства Санкт-Петербурга отказано правомерно.

Вопреки доводам кассационной жалобы, выводы судов нельзя признать и противоречащими Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 января 1950 года), статьей 11 которой предусмотрена возможность ограничения права на свободу мирных собраний для охраны здоровья, защиты прав и свобод других лиц.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, по существу аналогичны доводам, которые являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, получили надлежащую правовую оценку в постановленных по делу судебных актах.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств дела, а также иное толкование положений законодательства, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не подтверждает существенных нарушений судами норм права.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений положений процессуального закона, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Установленные по делу обстоятельства также не свидетельствуют и о наличии оснований для вынесения частного определения в адрес административных ответчиков, как об это просит податель кассационной жалобы.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Пирогова В. В.ича - без удовлетворения.

Решение Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 9 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 25 мая 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 3 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи