Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 28 сентября 2022 г. по делу N 8а-16221/2022[88а-16455/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе администрации муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 24 декабря 2021 года (N 2а-9572/2021) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 12 мая 2022 года (N 33a-2715/2022) по административному исковому заявлению Всеволожского городского прокурора Ленинградской области, действующего в защиту интересов муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение", к администрации муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, возражения против доводов кассационной жалобы представителя прокуратуры Ленинградской области - прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Всеволожский городской прокурор Ленинградской области, действуя в защиту интересов муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, обратился в суд с административным иском, в обоснование требований указал, что городской прокуратурой проведена проверка исполнения требований земельного законодательства, а также законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства во Всеволожском районе. Проверкой установлено, что на территории муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" в пос. Новое Девяткино на ул. Энергетиков расположен многоквартирный дом N 2, земельном участке под которым не сформирован. Информация о таком участке в Едином государственном реестре отсутствует. Формирование земельного участка под МКД обеспечивает достижение соблюдения, вытекающего из статьи 17 Конституции Российской Федерации, требования обеспечения баланса прав и интересов участников соответствующих правоотношений, а именно собственников помещений в многоквартирном доме и публичного образования, из земель которого передается в их общую долевую собственность земельный участок под этим домом. При таких обстоятельствах, бездействие администрации, выражающееся в не проведении работ по формированию земельных участков под МКД не только нарушает права собственников помещений МКД, но и не отвечает интересам муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области. В связи с чем, прокурор просит суд:

-признать бездействие администрации в части непринятия мер по образованию земельного участка под многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес" незаконным;

-обязать администрацию провести работы по образованию земельного участка под многоквартирным домом, расположенным по адресу: "адрес" постановке участка на кадастровый учет в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 24 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 12 мая 2022 года, административный иск прокурора удовлетворен.

В кассационной жалобе на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 24 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 12 мая 2022 года, поступившей в суд первой инстанции 4 августа 2022 года, администрация муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области ставит вопрос об отмене судебных актов, полагая их незаконными и необоснованными.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 189-ФЗ), исходя из того, что право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок, на котором расположен такой дом, возникает в силу положений Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона N 189-ФЗ, пришел к выводу, что собственники помещений в многоквартирном жилом доме вправе требовать формирования границ земельного участка в целях надлежащей эксплуатации такого дома и, установив, что земельный участок под многоквартирным домом не сформирован, признал незаконным бездействие администрации муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

С такими выводами согласился суд апелляционной инстанции.

Данные выводы судов суд кассационной инстанции находит преждевременными в силу следующего.

В соответствии со статьей 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2). Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Земельное законодательство основывается, в частности, на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, в соответствии с которым регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 13 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации особенности приобретения прав на земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав общего имущества многоквартирного дома объекты недвижимого имущества, устанавливаются федеральными законами.

Так, в силу пункта 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к общему имуществу многоквартирного дома. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), в Постановлении от 28 мая 2010 года N 12-П указал, что федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах установилв Жилищном кодексе Российской Федерации общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (части 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации), а в статье 16 Закона N 189-ФЗ - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен.

При этом высшие суды в пункте 67 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 2 от 29 апреля 2010 года "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснили, если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме.

В указанном случае каких-либо актов органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка или о возникновении права собственности не требуется, как и государственной регистрации права общей долевой собственности на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости.

В соответствии с частью 3 Федерального закона N 189-ФЗ в случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не образован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением об образовании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Согласно части 4.1 статьи 16 Федерального закона N 189-ФЗ образование указанного в части 3 настоящей статьи земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления также при отсутствии обращения собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме, в том числе в ходе выполнения комплексных кадастровых работ.

Приведенным нормам корреспондируют и выводы Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в Постановлении от 28 мая 2010 года N 12-П, где, в частности, подчеркнуто, что поскольку формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, относится к области публичных правоотношений, органы государственной власти или органы местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от ее выполнения, если для формирования земельного участка имеются все предусмотренные законом основания. Обращение любого собственника помещений в многоквартирном доме в органы государственной власти или в органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета, что не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учета земельных участков в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция.

Между тем, делая вывод о незаконном бездействии администрации муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, в части формирования земельного участка под многоквартирным домом и проведения его кадастрового учета, суд первой инстанции обстоятельства, связанные с наличием для этого оснований, не установил, в частности, не выяснил, имело ли место обращение собственников многоквартирного дома в органы местного самоуправления с целью формирования земельного участка под многоквартирным домом, а также имелись ли у административного ответчика основания для формирования земельного участка под многоквартирным домом при отсутствии обращения собственников помещений в нем и каков разумный срок для совершения указанных действий, превышение которого требует вмешательства со стороны органов судебной власти.

Также судами не учтено, что в силу части 1 и абзаца 4 части 2 статьи 3.3 Федерального закона от 5 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 года N 334-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2017 года) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

При этом установив, что спорный земельный участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, оснований для возложения на администрацию сельского поселения обязанности, которая в силу закона лежит на администрации муниципального района, суд первой инстанции не привел.

Суд апелляционной инстанции, проверяя соответствующие доводы апелляционной жалобы, сославшись на статью 1 Закона Ленинградской области от 10 июля 2014 года N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области", указал, что за сельскими поселениями Ленинградской области закреплены в том числе вопросы, предусмотренные пунктом 6 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то есть вопросы, регулируемые жилищным законодательством, в связи с чем пришел к выводу, что формирование земельного участка под многоквартирным домом и постановка его на кадастровый учет отнесены данным законом субъекта к компетенции сельского поселения.

Данный вывод суда апелляционной инстанции на нормах права не основан.

В части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ закреплен минимальный гарантированный перечень вопросов местного значения сельского поселения. В указанный перечень включены вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

В силу части 4 статьи 14 этого же закона в случае отсутствия указания об отнесении иных вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 данной статьи для городских поселений, к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 поименованной статьи они решаются на территориях сельских поселений органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В то же время, законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 названной статьи вопросов местного значения городских поселений.

Пунктом 6 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством отнесено к вопросам местного значения городского поселения.

Между тем статья 1 Закона Ленинградской области от 10 июля 2014 года N 48-оз, на которую сослался суд апелляционной инстанции в обоснование своего вывода о передаче полномочий по формированию земельного участка под многоквартирным домом сельскому поселению, закрепляет за сельскими поселениями Ленинградской области вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 5, 6, 7.1, 7.2, 8, 11, 13, 13.1, 15, 18, 19 лишь в части организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Кроме того, суд апелляционной инстанции не учел, что вопросы распоряжения земельными участками регулируются не жилищным, а земельным законодательством (статья 3.3 Федерального закона от 5 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации").

При этом пунктом 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации прямо закреплено, что границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Иного обоснования, позволяющего возложить вопросы формирования расположенного в сельском поселении земельного участка под многоквартирным домом на сельское поселение, суд апелляционной инстанции не привел.

Поскольку допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных постановлений, судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как оценка представленных доказательств и установление новых обстоятельств находятся вне компетенции кассационного суда общей юрисдикции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, устранить допущенные нарушения, принять меры для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по административному делу и совершить иные действия, направленные на его правильное разрешение в соответствии с подлежащими применению нормами материального и процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 24 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 12 мая 2022 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение во Всеволожский городской суд Ленинградской области.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 12 октября 2022 года.