Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2022 г. по делу N 8а-8853/2022[88а-9426/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Юлдашева Р.Х, судей Зайнуллиной Г.К, Фахретдиновой Р.Ф, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Альбегова А.С. на решение Унцукульского районного суда Республики Дагестан от 12 апреля 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 7 июля 2022 г.

по административному делу по административному иску Альбегова А.С. к главе Администрации муниципального района "Ботлихский район" Республики Дагестан Гамзатову Р.С. о признании незаконным и недействительным распоряжения от 7 апреля 2020 г, о признании незаконными и недействительными приказов и распоряжений с 7 апреля до 19 октября 2020 г, признании недействительными итогов конкурса и выборов главы Администрации муниципального района "Ботлихский район".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Фахретдиновой Р.Ф, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Альбегов А.С. обратился в суд с административным иском к Администрации муниципального района "Ботлихский район" Республики Дагестан Гамзатову Р.С, в котором просил признать незаконными и недействительными распоряжения от 7 апреля 2020 г, о признании незаконными и недействительными приказов и распоряжений, вынесенных Гамзатовым Р.С. с 7 апреля до 19 октября 2020 г, признании недействительными итогов конкурса и выборов главы Администрации муниципального района "Ботлихский район" Республики Дагестан. В дальнейшем требования были уточнены, Альбегов А.С. просил о признании незаконными и недействительными:

- постановления главы муниципального района "Ботлихский район" от 7 апреля 2020 г. о досрочном сложении полномочий Патхулаевым М.М, об увольнении первого заместителя главы муниципального района "Ботлихский район" Магомедова А.И. и о назначении на эту должность Гамзатова Р.С.;

- всех приказов, распоряжений и указаний, подписанных Гамзатовым Р.С. от имени главы муниципального района с 7 апреля 2020 г. до 19 октября 2020 г.;

- итогов конкурса и выборов главы администрации муниципального района "Ботлихский район" 19 октября 2020 г.;

- решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5 "Об утверждении положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г. "О внесении изменений и дополнений в решение Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 1 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района "Ботлихский район";

- распоряжения администрации муниципального района "Ботлихский район" от 18 апреля 2005 г. N 204-р "О назначении Гамзатова Р.С. на должность заместителя заведующего отделом кадров и правовой работы".

В обоснование требований указано, что процедура увольнения бывшего главы муниципального района "Ботлихский район" Республики Дагестан Патхулаева М.М. с должности не соблюдена, заявление об уходе с должности по собственному желанию подлежало рассмотрению на сессии Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район", Патхулаева М.М. и его первого заместителя Магомедова А.И. фактически принудили освободить занимаемые должности, чтоб назначить без проведения конкурса на должность первого заместителя главы администрации муниципального района, а затем и главой муниципального района Гамзатова Р.С, не имеющего опыта работы и не соответствующего квалификационным требованиям. Само постановление от 7 апреля 2020 г. N4 является незаконным и не имеющим юридической силы и по той причине, что оно официально не опубликовано. Оспариваемыми решениями Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, от 29 марта 2012 г. и от 29 декабря 2020 г. N 1 установлен не соответствующий Конституции Российской Федерации и федеральным законом порядок увольнения главы муниципального образования без решения представительного органа муниципального образования и назначения на вакантные должности муниципальной службы без проведения конкурса и необходимых проверочных процедур, что не позволило участвовать в конкурсе на должность главы муниципального образования Альбегову А.С, имеющему значительный стаж и опты работы.

Решением Унцукульского районного суда Республики Дагестан от 12 апреля 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 7 июля 2022 г, в удовлетворении требований Альбегову А.С. отказано.

В кассационной жалобе Альбегова А.С, поданной 5 сентября 2022 г. и поступившей в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 14 сентября 2022 г, ставится вопрос об отмене постановленных по делу судебных актов, как не соответствующих нормам материального и процессуального права, принятии нового решения об удовлетворении административного иска.

Лица, участвующие в деле и не явившиеся в судебное заседание, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили.

На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело в отсутствие лиц, участвующих в деле, в связи с их надлежащим извещением.

Проверив материалы административного дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия пришла к следующему выводу.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций в части требований об оспаривании решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5 "Об утверждении положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г. "О внесении изменений и дополнений в решение Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 1 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района "Ботлихский район".

Как установлено судами, постановлением главы муниципального района "Ботлихский район" от 7 апреля 2020 г. N 4 на основании пункта 2 части 6 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" досрочно прекращены полномочия главы муниципального района "Ботлихский район" Патхуллаева М.М. и временное исполнение обязанностей главы муниципального района "Ботлихский район" возложено на первого заместителя главы администрации муниципального района "Ботлихский район" Гамзатова Р.С.

При этом на должность первого заместителя главы администрации муниципального района "Ботлихский район" Гамзатов Р.С. назначен 7 апреля 2020 г, ранее занимавший эту должность Магомедов А.И. по его заявлению переведен распоряжением главы муниципального района от 7 апреля 2020 г. N 43-р на должность помощника главы администрации муниципального района "Ботлихский район".

Волеизъявление Магомедова А.И. об освобождении от занимаемой должности по собственному желанию подтверждается его письменным заявлением от 7 апреля 2020 г, на основании которого он переведен на должность помощника главы администрации муниципального образования, а также из представленного Магомедовым А.И, привлеченного к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица, отзыва (возражений) на административное исковое заявление, которых он опровергает требования и доводы Альбегова А.С. относительно принуждения.

Привлеченный к участию в административном деле Патхуллаев М.М. также самостоятельных требований о нарушении своих прав не заявил.

Поскольку на момент отставки по собственному желанию от должности главы муниципального района Патхулаева М.М, порядок и процедура отставки главы муниципального образования по собственному желанию в Уставе муниципального района "Ботлихский район", действовавшего на момент издания спорного постановления, прописаны не были, то разрешение данного вопроса регламентировалось Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что Альбеговым А.С. не представлено доказательств вынужденной подачи Патхулаевым М.М. заявления о прекращении полномочий, об оказании последнему препятствий в доступе к правосудию в случае несогласия с постановлением от 7 апреля 2020 г. N 4 о досрочном прекращении своих полномочий, а досрочное прекращение полномочий главы муниципального района в связи с отставкой по собственному желанию не требовало утверждения Собранием депутатов муниципального района "Ботлихский район" и опубликования. При этом на момент отставки по собственному желанию Патхулаева М.М. должность первого заместителя главы администрации муниципального района "Ботлихский район" занимал Гамзатов Р.С, на которого в соответствии с положениями Устава муниципального района "Ботлихский район" возложено исполнение обязанностей главы муниципального района.

Кроме того, судом первой инстанции сделаны выводы о том, что оспариваемые административным истцом перевод Магомедова А.И. с должности первого заместителя главы администрации муниципального района "Ботлихский район" на должность помощника, а также назначение Гамзатова Р.С. на освободившуюся должность первого заместителя главы муниципального образования, в том числе, без проведения конкурса на замещение указанной должности, предусматривающей исполнение должностных обязанностей с использованием сведений, составляющих государственную тайну, совершены с соблюдением действовавшего положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район" и законодательства о муниципальной службе.

Суд первой инстанции также указал об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца в связи с изданием оспариваемых им решений от 22 января 2009 г. N 5, от 29 марта 2012 г, от 29 декабря 2020 г. N 1 и распоряжения от 18 апреля 2005 г. N 204-р, а также на пропуск срока обращения Альбегова А.С. с административным иском в суд, последовавшего 26 апреля 2021 г, тогда как об уходе в отставку прежнего главы муниципального района "Ботлихский район" Республики Дагестан Патхуллаева М.М. стало известно 8 апреля 2020 г, в том числе с учетом его официального видеообращения.

Указанные выводы суда первой инстанции признаны судом апелляционной инстанции верными, основанными на нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения, на исследованных судом письменных доказательствах, юридическая оценка которых признана надлежащей, а также отклонены доводы жалобы о незаконности назначения Гамзатова Р.С. на должность первого заместителя главы администрации муниципального района "Ботлихский район", поскольку согласно действующего на тот момент Положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", утвержденного Собранием депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5 (в редакции решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г.), проведение конкурса на отдельные должности муниципальной службы, исполнение должностных обязанностей, по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну (в том числе первого заместителя главы администрации муниципального района), не предусмотрено. В связи с этим, суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции о правомерности назначения Гамзатова Р.С. на должность первого заместителя главы администрации муниципального района "Ботлихский район" с последующим возложением на него исполнении обязанностей главы муниципального образования в связи с отставкой Патхулаева М.М, и отсутствии оснований для признания незаконными и недействительными всех приказов и распоряжений, подписанных Гамзатовым Р.С. от имени главы муниципального района с 7 апреля 2020 г. до 19 октября 2020 г.

Судом апелляционной инстанции также сделан вывод о том, что судом первой инстанции правомерно не установлено оснований для признания незаконными постановления главы муниципального района "Ботлихский район" Патхулаева М.М. от 7 апреля 2020 г. N 4 "О досрочном прекращении полномочий главы муниципального района "Ботлихский район" и распоряжения главы администрации муниципального района "Ботлихский район" от 7 апреля 2020 г. N 43-р о переводе Магомедова А.И.

Судом апелляционной инстанции указано, что права и законные интересы Альбегова А.С. не затрагиваются решением Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. "О порядке проведения конкурса на замещение должностей муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", а равно решением Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5 "Об утверждении положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", поскольку оно утратило силу в связи с решением Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 4 "О порядке проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы", вследствие чего утратили значение все правовые последствия, связанные с его изданием.

Судебная коллегия полагает выводы судов первой и апелляционной инстанции относительно требований Албегова А.С. о признании недействительными постановления главы муниципального района "Ботлихский район" от 7 апреля 2020 г. о досрочном сложении полномочий Патхулаевым М.М, об увольнении первого заместителя главы муниципального района "Ботлихский район" Магомедова А.И. и о назначении на эту должность Гамзатова Р.С, всех приказов, распоряжений и указаний, подписанных Гамзатовым Р.С. от имени главы муниципального района с 7 апреля 2020 г. до 19 октября 2020 г, итогов конкурса и выборов главы администрации муниципального района "Ботлихский район" 19 октября 2020 г. и распоряжения администрации муниципального района "Ботлихский район" от 18 апреля 2005 г. N 204-р правомерными.

Согласно частям 1 и 6 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях, в том числе, отставки по собственному желанию; удаления в отставку в соответствии со статьей 74.1 настоящего Федерального закона.

В соответствии с положениями частей 1 и 2 статьи 74.1 названного Федерального закона представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";

5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

Согласно пункту 10 части 10 статьи 35 названного Федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

В рассматриваемом случае глава муниципального образования Патхуллаев М.М. досрочно прекратил свои полномочия в связи с отставкой по собственному желанию, что не требует согласования либо утверждения представительным органом муниципальной власти, тогда как относящаяся к исключительной компетенции представительного муниципального органа прерогатива удаления в отставку главы муниципального образования в данном случае не применима, поскольку такой процедуры в отношении прежнего главы не возбуждалось, предусмотренных оснований для удаления главы муниципального образования в отставку не допускалось и не приводилось.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.

Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования, что предусмотрено частью 2 статьи 17 названного Федерального закона.

Согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", утвержденного решением Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, конкурс не проводится при назначении на отдельные должности муниципальной службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну по утвержденному перечню должностей.

В силу решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г. утвержден перечень должностей муниципальной службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в числе которых указан первый заместитель главы администрации.

Вышеуказанные решения утратили силу в связи с изданием решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 4 "О порядке проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы".

Таким образом, назначение на должность первого заместителя главы администрации муниципального района на дату его совершения не требовало проведения конкурса, поскольку указанная должность включена в соответствующий перечень должностей муниципальной службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну. Наличие такого ограничения по должности как допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, препятствует ее занятию неограниченным кругом лиц и проведению в отношении нее конкурса с привлечением всех желающих, вне зависимости от возможности претендента доступа к указанным сведениям. В связи с чем выводы судов первой и апелляционной инстанций об отказе в названной части требований являются обоснованными.

Кроме того, факт перевода на иную должность Магомедова А.И, занимавшего должность первого главы администрация муниципального района "Ботлихский район", установлен по материалам дела на основании письменного заявления Магомедова А.И, а также исходя из его письменных возражений относительно административного иска.

Ссылка заявителя жалобы на неправильное истолкование обстоятельств дела, при которых Альбегову А.С. 8 апреля 2020 г. стало известно об уходе в отставку Патхуллаева М.М, и применение последствий пропуска срока обращения в суд с административным иском, не состоятельна и не влечет отмену постановленных судебных актов в вышеуказанной части, поскольку требования Альбегова А.С. были рассмотрены по существу, необоснованного их отклонения лишь по процессуальному основанию пропуска срока не допущено.

Утверждение заявителя жалобы о том, что судом первой инстанции не был рассмотрен отвод судье опровергается материалами дела, в том числе протоколом судебного заседания от 12 апреля 2022 г. и определением судьи Унцукульского районного суда Республики Дагестан от 12 апреля 2022 г. об отказе в удовлетворении заявления Альбегова А.С. об отводе.

Вместе с тем, судебная коллегия находит предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены обжалуемых судебных актов в части рассмотрения требований о решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5 "Об утверждении положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г. "О внесении изменений и дополнений в решение Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 1 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района "Ботлихский район".

В соответствии с частью первой статьи 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

В силу части 1, 3 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно положениям части 3 стати 33 Закона Республики Дагестан от 29 декабря 2004 г. N 43 "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" органы местного самоуправления в Республике Дагестан имеют следующие наименования представительных органов, в том числе, собрание депутатов муниципального района.

Согласно статье 22 Устава муниципального района "Ботлихский район" Собрание депутатов муниципального района "Ботлихский район" состоит из депутатов общей численностью 44 человека по норме представительства от сельсоветов, входящих в его состав, и является его представительным органом.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций, осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и производится посредством подачи административного иска о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений.

Из названных норм следует, что невозможно одновременное рассмотрение требований об оспаривании нормативного правового акта (глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) и об оспаривании решения органа местного самоуправления (глава 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными требованиями.

Как следует из административного иска, Альбеговым А.С. при уточнении и дополнении заявлены требования о признании недействительными решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5 "Об утверждении положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г. "О внесении изменений и дополнений в решение Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 1 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района "Ботлихский район".

При определении перечисленных решений представительного органа местного самоуправления как нормативного правового акта следует также учесть, что они рассчитаны на неоднократное применение, так как не носят разовый характер, не теряют силу после однократного применения, а действуют постоянно и рассчитаны на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, связанные с проведением конкурса на замещение должности муниципальной службы и применении Устава муниципального образования. Названные решения определяют правила поведения для неопределенного круга лиц, являются обязательными к исполнению участниками данных правоотношений.

Вместе с тем, настоящее административное дело в части указанных требований ошибочно рассмотрено судами первой и апелляционной инстанции в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Указанные требования подлежали рассмотрению Верховным Судом Республики Дагестан в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации уполномоченным судом.

Таким образом, судами первой и апелляционной инстанций при вынесении судебных актов не были учтены правила подсудности, предусмотренные пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, допущены существенные нарушения норм процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителя, в связи с чем обжалуемые судебные акты в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительными решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г. и решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 1 подлежат отмене и направлению на новое рассмотрение в Верховный Суд Республики Дагестан в качестве суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Унцукульского районного суда Республики Дагестан от 12 апреля 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 7 июля 2022 г. отменить в части отказа в удовлетворении требований Альбегова А.С. об оспаривании решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5 "Об утверждении положения о конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы в администрации муниципального района "Ботлихский район", решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 марта 2012 г. "О внесении изменений и дополнений в решение Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 22 января 2009 г. N 5, решения Собрания депутатов муниципального района "Ботлихский район" от 29 декабря 2020 г. N 1 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального района "Ботлихский район". В отмененной части административный иск направить на новое рассмотрение в Верховный суд Республики Дагестан.

Те же судебные акты в остальной части оставить без изменения, кассационную жалобу Альбегова А.С. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Х. Юлдашев

Судьи Г.К. Зайнуллина

Р.Ф. Фахретдинова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 октября 2022 г.