Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 04 октября 2022 г. по делу N 8а-23874/2022[88а-24571/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области на решение Рамонского районного суда Воронежской области от 19 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 1 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области к государственному регистратору Семилукского межмуниципального отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области Трофимову Максиму Олеговичу о признании незаконным уведомления.

Заслушав доклад судьи Кривенкова О.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

администрация Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области (далее - администрация Рамонского городского поселения, администрация) обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным уведомление государственного регистратора Семилукского межмуниципального отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области (далее Семилукский межмуниципальный отдел Управления Росреестра по Воронежской области) Трофимова М.О. от 27 августа 2021 года N об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по ее заявлению и обязать устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца, осуществив государственный кадастровый учет изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N площадью 1 146 кв. м, расположенного по адресу: "адрес", в территориальной зоне "жилая зонаЖ1" с "земельные участки (территории) общего пользования" на условно разрешенный вид использования "магазины" (4.4).

В обоснование своих требований указала, что 16 августа 2021 года обратилась в Семилукский межмуниципальный отдел Управления Росреестра по Воронежской области с заявлением о внесении в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", с "земельные участки (территории) общего пользования" на условно-разрешенный вид использования "магазины (4.4)". Оспариваемым уведомлением от 27 августа 2021 года отказано во внесении в ЕГРН указанных сведений. Администрация считает указанное уведомление незаконным, нарушающим ее права.

Решением Рамонского районного суда Воронежской области от 19 ноября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 1 марта 2022 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 2 августа 2022 года через суд первой инстанции, администрация Рамонского городского поселения просит судебные акты отменить. В обоснование требований указывает, что являясь собственником спорного земельного участка, администрация Рамонского городского поселения в соответствии с требованиями градостроительного законодательства провела публичные слушания по изменению вида разрешенного использования указанного земельного участка с основного на условно разрешенный; в качестве распорядительного акта в регистрирующий орган был представлен соответствующий акт уполномоченного органа - департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области. При этом никаких иных нарушений норм и требований как градостроительного законодательства, так и законодательства о местном самоуправлении при подаче соответствующего заявления в рамках межведомственного информационного взаимодействия административным истцом допущено не было, соответственно, отказ регистрирующего органа в изменении вида разрешенного использования земельного участка является незаконным.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судами при рассмотрении настоящего административного дела.

Судами при рассмотрении административного дела установлено, что Рамонскому городскому поселению Рамонского муниципального района Воронежской области на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N площадью 1 146 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", в территориальной зоне "жилая зонаЖ1" с видом разрешенного использования "земельные участки (территории) общего пользования".

Администрация Рамонского городского поселения 14 апреля 2021 года обратилась в комиссию по подготовке проектов землепользования и застройки поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа с заявлением о рассмотрении вопроса о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка "магазины (4.4)".

В адрес администрации Рамонского городского поселения поступил проект приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства".

Постановлением главы Рамонского городского поселения от 14 мая 2021 года N 10 "О назначении публичных слушаний по проекту приказа департамента архитектуры и градостроительной деятельности Воронежской области "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства" полученный проект приказа был вынесен на публичные слушания указанного муниципального образования.

Согласно заключению от 11 июня 2021 года по результатам публичных слушаний было рекомендовано предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования указанного земельного участка или объекта капитального строительства "магазины (4.4)".

С учетом указанных документов департаментом архитектуры и градостроительной деятельности Воронежской области издан приказ от 2 июля 2021 года N 45-01-04/745 "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства".

Администрация Рамонского городского поселения 16 августа 2021 года обратилась в Семилукский межмуниципальный отдел Управления Росреестра по Воронежской области (Рамонский сектор) с заявлением о внесении в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования в отношении земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", с "земельные участки (территории) общего пользования" на условно разрешенный вид использования "магазины (4.4)"

Семилукским межмуниципальным отделом Управления Росреестра по Воронежской области (Рамонский сектор) было вынесено 27 августа 2021 года уведомление от 27 августа 2021 года N об отказе в соответствии с частью 4 статьи 33 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о регистрации недвижимости, Федеральный закон N 218-ФЗ) во внесении в ЕГРН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица N.

В качестве оснований для отказа в указанном уведомлении указано, что в соответствии с законом правообладатель не вправе использовать земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования, указанным в заявлении. Согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412, "магазины" - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5 000 кв. м (код 4.4), также данный вид разрешенного использования входит в состав вида разрешенного использования "предпринимательство", который включает в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1-4.10. Согласно же статье 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Федеральный закон N 131-ФЗ) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделен уставом муниципального образования по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В статье 14 Федерального закона N 131-ФЗ определяется перечень вопросов местного значения городского, сельского поселения, к которому не относится предпринимательская деятельность. Таким образом, изменить вид разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования "магазины" не представляется возможным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований администрации Рамонского городского поселения, суды нижестоящих инстанций согласились с указанными выводами регистрационного органа, а также указали, что в соответствии с частью 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Согласно пунктам 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территорий общего пользования обозначаются красными линиями и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории. Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). В силу части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории. Из анализа представленных норм права усматривается, что изменение режима территорий общего пользования не может осуществляться путем изменения вида разрешенного использования. В связи с изложенным, суды пришли к выводам, что вынесенное государственным регистратором Семилукского межмуниципального отдела Управления Росреестра по Воронежской области (Рамонский сектор) уведомление от 27 августа 2021 года N об отказе во внесении в ЕГРН сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица, соответствует требованиям Федерального закона N 218-ФЗ, прав администрации Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области не нарушает.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Как следует из представленной в материалы дела выписки из ЕГРН от 6 октября 2021 года, земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", является собственностью Рамонского муниципального район Воронежской области.

На основании части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

В соответствии с пунктом 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (пункт 9 статьи 1, части 2, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как указано в частях 3, 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка регламентирован статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Особой процедуры изменения вида разрешенного использования и предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, действующее законодательство не содержит.

Согласно позиции Минэкономразвития России и Росреестра, высказанной ими в частности в письмах от 26 мая 2009 года N Д23-1570, от 22 сентября 2014 года N соответственно, органы государственной власти и органы местного самоуправления, являясь не только собственниками предоставляемых в пользование земельных участков, но и органами власти, осуществляющими планирование использования земельных участков, не выбирают, а утверждают виды разрешенного использования земельных участков. Соответственно, основанием для осуществления государственного кадастрового учета изменений земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и на соответствующем праве у названных государственных и муниципальных органов и организаций, в связи с изменением вида разрешенного использования наряду с соответствующим заявлением является распорядительный акт уполномоченного органа.

Как следует из материалов дела, соответствующий распорядительный акт уполномоченным органом был принят - это приказ департамента архитектуры и градостроительство Воронежской области от 2 июля 2021 года N 45-01-04/745 "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства".

Земельный участок с кадастровым номером N в соответствии с Правилами землепользования и застройки Рамонского городского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, утвержденными решением Совета народных депутатов Рамонского городского поселения от 21 октября 2011 года N 153, (в редакции действующий на дату принятия оспариваемого уведомления), находится в территориальной зоне Ж-1 (жилая зона). Для данной территориальной зоны градостроительным регламентом предусмотрен вид разрешенного использования "магазины (4.4)". Изменение вида разрешенного использования указанного земельного участка с "земельные участки (территории) общего пользования", являющегося основным видом, произведено на условно разрешенный вид использования "магазины".

Решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка было принято уполномоченным органом местного самоуправления.

В связи с принятием Закона Воронежской области от 17 декабря 2018 года N 173-03 "О перераспределении полномочий по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж. Борисоглебского городского округа и исполнительными органами государственной власти Воронежской области" и в соответствии с постановлением Правительства Воронежской области от 31 декабря 2014 года N 1240 "Об утверждении Положения о департаменте архитектуры и градостроительства Воронежской области" департамент архитектуры и градостроительства Воронежской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Воронежской области, который осуществляет полномочия по утверждению Правил землепользования и застройки. В комплекс полномочий по утверждению Правил землепользования и застройки в соответствии с главой 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации среди прочего входит полномочие по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства (статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, процедура публичных слушаний, которая должна предшествовать принятию такого распорядительного акта государственного органа, предусмотренная статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, также соблюдена.

Указанный приказ департамента архитектуры и градостроительство Воронежской области от 2 июля 2021 года N 45-01-04/745 "О предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства", которым изменен вид разрешенного использования спорного земельного участка, предметом судебной проверки не являлся, незаконным в установленном законом порядке не признан, в порядке самоконтроля не отменялся.

Действительно согласно положениям статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ осуществление предпринимательства к вопросам местного значения городского поселения не относится. В тоже время указанная статья содержит указание на полномочия по созданию условий для обеспечения жителей городского поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (пункт 10 указанной статьи).

Также в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

При этом каких-либо сведений о том, что орган местного самоуправления на спорном земельном участке собирается осуществлять предпринимательскую деятельность, в материалы дела не представлено, а потому такой вывод судов не основан на представленных в материалы дела доказательствах. Действия государственного регистратора Семилукского межмуниципального отдела Управления Росреестра по Воронежской области (Рамонский сектор) не могут быть направлены на оценку эффективности и целесообразности действий органов местного самоуправления по приобретению, управлению или распоряжению имуществом, что по сути является вмешательством в порядок осуществления полномочий органов местного самоуправления и имущественную самостоятельность муниципальных образований и их органов.

Указанная позиция нашла свое отражение в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 2021 года N 1256-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки ФИО на нарушение ее конституционных прав частью 13 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пунктом 58 части 1 статьи 26 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости", где сказано, что в полномочия государственного регистратора не входит переоценка выводов, содержащихся в официальных документах, принятых государственными или муниципальными органами в пределах их компетенции.

Также судами при вынесении судебных актов не учтено, что в Рамонском городском поселении Рамонского муниципального района Воронежской области в документах по планировке территории не содержатся сведения о красных линиях и режиме территорий общего пользования, то есть красные линии на данной территории не устанавливались.

Перечень случаев обязательной разработки проекта планировки территории, включая установление красных линий, предусмотрен пунктом 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом процедура изменения вида разрешенного использования земельного участка не входит в данный перечень.

Материалы дела не содержат подтверждения, что спорный земельный участок, в соответствии с материалами территориального планирования и градостроительного зонирования расположен на территориях общего пользования соответствующего муниципального образования.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Вышеприведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту. Они исключают возможность произвольного изложения в судебном решении требований истца без проверки судом фактических оснований для удовлетворения заявленных требований административного истца.

Поскольку нижестоящими судами не установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, суд кассационной инстанции лишен возможности разрешить административное дело по существу.

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения являются существенными, что повлекло принятие судами незаконных судебных актов, считает необходимым их отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Учитывая вышеприведенные требования закона, суду в ходе нового рассмотрения дела надлежит, исходя из заявленных административных исковых требований, дать оценку имеющимся в административном деле доказательствам и с учетом доводов лиц, участвующих в деле, разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Рамонского районного суда Воронежской области от 19 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 1 марта 2022 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Рамонский районный суд Воронежской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 13 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи