Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 26 сентября 2022 г. по делу N 8а-25056/2022[88а-26180/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов", главы администрации Исаева М.А. на решение Октябрьского районного суда города Саратова от 21 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 31 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Кадышевой С.Г, Цаплиной В.Н. к администрации муниципального образования "Город Саратов", главе муниципального образования "Город Саратов" Исаеву М.А. об отмене постановления.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя администрации муниципального образования "Город Саратов", главы муниципального образования "Город Саратов" Исаева М.А. - Полянского Г.Ю, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя комитета по архитектуре администрации муниципального образования "Город Саратов" Косаревой С.В, полагавшей кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, представителя Кадышевой С.Г, Цаплиной В.Н. - Погодиной С.Н, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам

установила:

Кадышева С.Г, Цаплина В.Н. обратились в суд с названным административным исковым заявлением, с учетом уточнений просили признать незаконным и отменить постановление главы муниципального образования "Город Саратов" от 22 апреля 2019 года N, которым отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером N, площадью 580 кв.м, расположенного по адресу: "адрес"; возложить на администрацию муниципального образования "Город Саратов" и главу муниципального образования "Город Саратов" обязанность предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка - "малоэтажная, многоквартирная, жилая застройка (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой до 4 этажей, включая мансардный), в том числе со встроенными (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями (код 1.13 таблицы 5.1 правил) земельного участка с кадастровым номером N, площадью 580 кв.м, по адресу: "адрес".

В обоснование административного иска указали, что являются собственниками земельного участка с кадастровым номером N, который был выделен до 1953 года под постройку многоквартирного дома, на нем был возведен четырехквартирный одноэтажный дом. В настоящее время в доме расположены три квартиры, на месте четвертой построен отдельно стоящий жилой дом. Видом разрешенного использования земельного участка является "домовладение". Административные истцы обратились с заявлением о проведении общественных обсуждений в отношении земельного участка об изменении вида его разрешенного использования "домовладение" на "малоэтажная многоквартирная жилая застройка (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой до четырех этажей, включая мансардный), в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями".

Оспариваемым постановлением отказано в изменении разрешенного вида использования. Отказ мотивирован тем, что предоставление испрашиваемого разрешения может привести к нарушению прав и законных интересов правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение.

По мнению административных истцов, такое основание не соответствует обстоятельствам дела. Оспариваемое решение принято, несмотря на положительные рекомендации комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов", положительные результаты общественных обсуждений, отсутствие возражений со стороны лиц, владеющих соседними земельными участками и объектами на них. Оспариваемое постановление нарушает их права как собственников земельного участка, фактическое использование земельного участка - "многоквартирный малоэтажный дом" относится к условно разрешенным видам использования земельного участка.

Решением Октябрьского районного суда города Саратова от 21 октября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 31 марта 2022 года административный иск удовлетворен частично; оспариваемое постановление признано незаконным и отменено; на администрацию муниципального образования "Город Саратов" возложена обязанность по повторному рассмотрению заявления Кадышевой С.Г, Цаплиной В.Н.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 24 августа 2022 года, администрация муниципального образования "Город Саратов", глава муниципального образования "Город Саратов" просят отменить состоявшиеся судебные постановления, принять по делу новый судебный акт. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, утверждают, что решение комиссии по вопросам землепользования и застройки является рекомендательным, предоставление испрашиваемого разрешения может повлечь нарушение прав и законных интересов правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на смежных земельных участках.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По общему правилу основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке (часть 6 статьи 37)

Статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в частности предусмотрено, что, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 2).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8).

Исходя из указанных в части 8 данной статьи рекомендаций, глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9).

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Кадышева С.Г. и Цаплина В.Н. являются собственниками земельного участка, площадью 580 кв.м, кадастровый номер N, расположенного на землях населенных пунктов по адресу: "адрес"; вид разрешенного использования - "домовладение".

Согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" земельный участок с кадастровым номером N расположен в территориальной зоне Ж-4 (зона застройки индивидуальными домами), для которого вид использования земельного участка "многоквартирная жилая застройка" является условно разрешенным.

Кадышева С.Г. и Цаплина В.Н. обратились в администрацию муниципального образования "Город Саратов" с заявлением об изменении вида использования земельного участка с "домовладения" на вид - "малоэтажная многоквартирная жилая застройка (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой до четырех этажей, включая мансардный), в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями" и проведении общественных обсуждений в отношении земельного участка.

Комиссия по вопросам землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов" рекомендовала предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного.

Общественные обсуждения были проведены с 21 декабря 2018 года по 21 января 2019 года на основании постановления главы муниципального образования "Город Саратов" от 19 декабря 2018 года N 68 "О проведении общественных обсуждений", о сроках и порядке проведение обсуждений информация размещалась в установленном порядке на официальном сайте администрации муниципального образования "Город Саратов", обсуждения оформлены протоколом от 18 января 2019 года N 2.

Согласно пункту 12 заключения о результатах общественных обсуждений от 21 января 2019 года рекомендовано предоставить разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка - "малоэтажная многоквартирная жилая застройка (дом, пригодный для постоянного проживания, высотой до 4 этажей, включая мансардный), в том числе со встроенными (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями (код 1.13 таблицы 5.1 Правил землепользования и застройки) земельного участка с кадастровым номером N, площадью 580 кв.м, по адресу: "адрес"".

Вместе с тем, постановлением администрации муниципального образования "Город Саратов" от 22 апреля 2019 года N 24 отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, поскольку предоставление такого разрешения может привести к нарушению прав и законных интересов правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, применительно к которому запрашивается данное разрешение.

Разрешая спор и частично удовлетворяя административный иск, районный суд, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из недоказанности приведенного в оспариваемом решении основания для его принятия, в связи с чем указал на его незаконность.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

При реализации государственных или иных публичных полномочий наделенные ими органы и лица связаны законом (статья 9 и часть 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В пунктах 17, 18 постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" отмечено, что решения, действия (бездействие), затрагивающие права, свободы и законные интересы гражданина, организации, являются законными, если они приняты, совершены (допущено) на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов, во исполнение установленных законодательством предписаний (законной цели) и с соблюдением установленных нормативными правовыми актами пределов полномочий, в том числе если нормативным правовым актом органу (лицу) предоставлено право или возможность осуществления полномочий тем или иным образом (усмотрение). При этом судам следует иметь в виду, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм.

В случаях, когда в соответствии с законодательством органу или лицу, наделенным публичными полномочиями, предоставляется усмотрение при реализации полномочий, суд в соответствии с частью 1 статьи 1 и статьей 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации осуществляет проверку правомерности (обоснованности) реализации усмотрения в отношении граждан, организаций. Осуществление усмотрения, включая выбор возможного варианта поведения, вопреки предусмотренным законом целям либо в нарушение требований соразмерности является основанием для вывода о нарушении пределов усмотрения и для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (пункты 1 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему делу администрация муниципального образования "Город Саратов", вопреки требованиям части 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не доказала, что отказ в предоставлении испрашиваемого гражданами разрешения направлен на достижение предусмотренных законом целей. По существу оспариваемое решение носит произвольный характер, принято с нарушением пределов усмотрения.

С учетом изложенного, доводы кассационной жалобы о рекомендательном характере решения комиссии и результатов публичных обсуждений не могут повлечь иного исхода дела.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В данном случае администрация муниципального образования "Город Саратов" не обосновала причины, по которым мнение, выраженное гражданами при общественных обсуждениях, не может быть учтено.

Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Октябрьского районного суда города Саратова от 21 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 31 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Саратов", главы администрации Исаева М.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 3 октября 2022 года.