Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 26 сентября 2022 г. по делу N 8а-25106/2022[88а-26031/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Совета Липовского муниципального образования Марксовского муниципального района Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 22 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Темирбулатовой Ж.К. к Совету Липовского муниципального образования Марксовского муниципального района Саратовской области о признании недействующим нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения Темирбулатовой Ж.К, ее представителя адвоката Якушиной Г.Н. возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

решением Совета Липовского муниципального образования Марксовского района Саратовской области от 26 июля 2019 года N N утверждено Положение о доплате к пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в Липовском муниципальном образовании, и лицам, замещавшим муниципальные должности в Липовском муниципальном образовании на постоянной основе (далее - Положение).

Указанное Положение определяет порядок назначения и выплаты доплаты к пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим на 16 декабря 1998 года и позднее в соответствии с Законом Саратовской области от 2 августа 2007 года N 157-ЗСО " О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области" должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Марксовского муниципального района, предусмотренные Реестром должностей муниципальной службы в Саратовской области, и лицам, замещавшим муниципальные должности в органах местного самоуправления Липовского муниципального образования на постоянной основе, а именно депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Пунктом 8 Положения предусмотрен размер доплаты к пенсии за выслуги лет в фиксированном размере - 3495 рублей.

Решение опубликовано 29 июля 2019 года на официальном сайте администрации Липовского муниципального образования Марксовского района Саратовской области в сети Интернет.

Темирбулатова Ж.К. обратилась в суд с названным административным исковым заявлением, просила признать недействующим пункт 8 Положения.

В обоснование административного иска указала, что установление фиксированного размера доплаты противоречит положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, привело к снижению размера ее пенсии.

Решением Саратовского областного суда от 22 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года, признан недействующим с момента принятия пункт 8 Положения о доплате пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы в Липовском муниципальном образовании и лицам, замещавшим муниципальные должности в Липовском муниципальном образовании на постоянной основе, утвержденного решением Совета Липовского муниципального образования Марксовского района Саратовской области от 26 июля 2019 года N N.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 24 августа 2022 года, Совет Липовского муниципального образования Марксовского муниципального района Саратовской области просит отменить состоявшиеся судебные постановления, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. По мнению заявителя, судами не учтено, что бюджет Липовского муниципального образования является высокодотационным, финансирование доплат осуществляется за счет указанного бюджета, полномочиями по регулированию дополнительного пенсионного обеспечения наделен соответствующий орган местного самоуправления.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Судами установлено и не оспаривается в кассационной жалобе, что, будучи получателем доплаты к пенсии за выслугу лет Темирбулатова Ж.К. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, последний принят в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Проверяя данные обстоятельства, суды пришли к правильному выводу о несоответствии содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктами "ж" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся социальная защита, включая социальное обеспечение, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Специфика государственной и муниципальной службы в Российской Федерации, как неоднократно отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предопределяет особый правовой статус государственных и муниципальных служащих, обусловленный содержанием профессиональной служебной деятельности, характером выполняемых функций, предъявляемыми квалификационными требованиями, равно как и ограничениями, связанными с прохождением государственной и муниципальной службы. С учетом этих особенностей законодатель вправе с помощью специального правового регулирования устанавливать для государственных и муниципальных служащих определенные гарантии в области пенсионного обеспечения в зависимости от продолжительности, условий прохождения службы и других объективно значимых обстоятельств. При этом не может не учитываться, что Конституция Российской Федерации не только прямо закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, но, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, из ее статей 19, 32 (части 2 и 4) и 37 (часть 1) вытекает и право граждан на равный доступ к муниципальной службе (постановление от 15 декабря 2003 года N 19-П, определение от 10 октября 2013 года N 1591-0).

В связи с этим федеральный законодатель, в компетенцию которого входит установление видов пенсий и доплат к ним, определение оснований приобретения права на получение пенсий отдельными категориями граждан и правил исчисления размера соответствующих выплат, должен гарантировать соблюдение минимального правового стандарта пенсионного обеспечения всех муниципальных служащих и одновременно - не допускать произвольное, чрезмерное повышение уровня пенсионного обеспечения органами местного самоуправления в порядке реализации их собственной компетенции вопреки финансовым возможностям местного самоуправления и его конституционному предназначению, связанному с удовлетворением основных жизненных потребностей населения муниципального образования.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", включающий право муниципального служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации в круг основных прав муниципального служащего (пункт 12 части 1 статьи 11), относит к числу гарантий муниципального служащего его пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23). При этом отношения в области пенсионного обеспечения муниципальных служащих строятся с учетом принципиального единства природы муниципальной службы и государственной гражданской службы, что обусловлено объективной схожестью условий и порядка их прохождения. Это предполагает и общность основных условий оплаты труда и социальных гарантий для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, а также основных условий их государственного пенсионного обеспечения (статья 5 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", статья 7 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

Конкретизируя эти подходы, федеральный законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрел распространение прав государственного гражданского служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего. Это законоположение, находящееся в системном единстве с пунктом 6 статьи 5 данного Федерального закона, направлено на определение основных начал правового статуса муниципальных служащих в сфере государственных пенсионных отношений путем введения общего требования, предполагающего гарантирование пенсионных прав муниципальных служащих на уровне, сопоставимом с тем, какой установлен для государственных гражданских служащих. Следовательно, условия пенсионного обеспечения муниципального и государственного гражданского служащего должны быть сходными по своим основным параметрам, хотя и не обязательно во всем тождественными (идентичными), а гарантии, устанавливаемые соответственно муниципальным служащим и государственным гражданским служащим в части дополнительного пенсионного обеспечения (каковым является пенсионное обеспечение за выслугу лет), должны быть аналогичными.

Согласно части 2 статьи 24 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего не может превышать максимальный размер государственной пенсии государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации по соответствующей должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.

Условия и порядок установления и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности государственной гражданской службы Саратовской области, определяет Закон Саратовской области от 2 февраля 2005 года N 15-ЗСО "О государственной гражданской службе в Саратовской области".

В соответствии с положениями частей 2, 4 статьи 8 данного закона Саратовской области лица, замещавшие должности государственной гражданской службы области (государственной службы области), при наличии стажа государственной службы, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", имеют право на пенсию за выслугу лет государственных гражданских служащих области (далее - пенсия за выслугу лет) при увольнении с государственной гражданской службы области (государственной службы области) по основаниям, предусмотренным пунктами 1 - 3, 5, 7 - 9 части 1 статьи 33, пунктами 1, 8.2 и 8.3 части 1 статьи 37, пунктами 2-4 части 1 и пунктами 2-4 части 2 статьи 39 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с учетом положений, предусмотренных абзацем вторым настоящей части), а также при увольнении с государственных должностей области в связи с истечением срока полномочий.

Пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной службы, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к Федеральному закону "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" устанавливается в таком размере, чтобы сумма страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии, повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных лицу, замещавшему должности государственной гражданской службы области (государственной службы области), в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" на дату назначения пенсии за выслугу лет, и пенсии за выслугу лет составляла 45 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего области (государственного служащего области). Размер пенсии за выслугу лет увеличивается на три процента среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего области (государственного служащего области) за каждый полный год стажа государственной службы сверх стажа, необходимого для назначения пенсии за выслугу лет. При этом сумма страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии, повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях", и пенсии за выслугу лет не может превышать 75 процентов среднемесячного денежного содержания государственного гражданского служащего области (государственного служащего области).

Сопоставив содержание оспариваемой нормы с приведенными положениями нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суды обоснованно указали, что правовое регулирование дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих (пенсия за выслугу лет), осуществляемого за счет средств местного бюджета, отнесено к компетенции органов местного самоуправления; при этом федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения за выслугу лет для муниципальных служащих муниципального образования.

В данном случае Совет Липовского муниципального образования Марксовского района Саратовской области, принимая оспариваемое решение и устанавливая фиксированный размер доплаты к пенсии за выслугу лет в размере 3 495 рублей, фактически предусмотрел правило пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, отличное от правил пенсионного обеспечения государственных служащих, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством Саратовской области, ухудшив тем самым положение лиц, замещавших должности муниципальной службы по сравнению с государственными гражданскими служащими Саратовской области, что противоречит приведенным выше положениям законодательства.

Кроме того, установление муниципальной пенсии за выслугу лет в едином фиксированном размере для всех лиц, замещавших должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального образования, нельзя признать соответствующим принципам пенсионного обеспечения муниципального служащего, в соответствии с которыми размер пенсии за выслугу лет должен исчисляться индивидуально, с учетом продолжительности стажа муниципальной службы и должности муниципальной службы, которую замещал муниципальный служащий.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами судов.

Доводы кассационной жалобы о том, что финансирование доплат осуществляется за счет бюджета Липовского муниципального образования, полномочиями по регулированию дополнительного пенсионного обеспечения наделен соответствующий орган местного самоуправления, не ставят под сомнение правильность выводов, содержащихся в обжалуемых судебных актах, поскольку компетенция органа местного самоуправления не носит абсолютный характер, федеральными законами определены границы, в пределах которых органы местного самоуправления в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации определяют уровень дополнительного пенсионного обеспечения.

Утверждения автора кассационной жалобы о том, что бюджет Липовского муниципального образования является высокодотационным, не могут быть приняты во внимание. Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, такого рода обстоятельства не относится к обстоятельствам, которые подлежат выяснению при разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля.

Нормы материального права применены судами правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Саратовского областного суда от 22 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвёртого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Совета Липовского муниципального образования Марксовского муниципального района Саратовской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 3 октября 2022 года.