Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 8а-14200/2022[88а-14818/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Протасова Валерия Викторовича, Резяповой Амины Мансуровны, Аксеновой Натальи Викторовны, Зубенко Александра Викторовича на решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2022 года по административному делу N 3а-18/2022 по административному исковому заявлению Протасова Валерия Викторовича, Резяповой Амины Мансуровны, Аксеновой Натальи Викторовны, Зубенко Александра Викторовича о признании не действующим в части постановления Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 марта 2020 года N 29-ПГ "О введении режима повышенной готовности".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, поддержавшего возражения на доводы кассационной жалобы представителя административного ответчика Демина Д.А, заключение прокурора Москвитина Н.Н, полагавшего принятые по делу судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

16 марта 2020 года Губернатором Ямало-Ненецкого автономного округа принято постановление N 29-ПГ "О введении режима повышенной готовности" (далее - Постановление N 29-ПГ), которым с 16 марта 2020 года на территории Ямало-Ненецкого автономного округа введён режим повышенной готовности функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (утратило силу на момент разрешения дела судом кассационной инстанции в соответствии с постановлением Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 июля 2022 года N 106-ПГ).

Согласно пункту 3-2 указанного постановления (здесь и далее - в редакции постановления Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 2021 года N 170-ПГ) с 25 октября 2021 года лицам (за исключением несовершеннолетних) при посещении мероприятий, указанных в подпунктах 4.1 - 4.5 пункта 4 данного постановления, а также при посещении организаций социального обслуживания населения, организаций культуры, молодёжной политики и туризма независимо от их организационно-правовой формы, объектов спорта (спортивных сооружений), ночных клубов, детских развлекательных центров, детских игровых комнат, организаций и предприятий общественного питания (ресторанов, кафе, буфетов, баров, закусочных и иных), фитнес-центров, салонов красоты, соляриев, бань, саун, бассейнов, кинотеатров, театров и иных досуговых заведений необходимо наличие одного из следующих документов:

- действующего сертификата о профилактической прививке против новой коронавирусной инфекции и (или) QR-кода, полученного с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг;

- медицинского документа и (или) QR-кода, полученного с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг, подтверждающих, что они перенесли новую коронавирусную инфекцию и с даты их выздоровления прошло не более 6 календарных месяцев;

- медицинского документа, подтверждающего наличие медицинских противопоказаний к вакцинации, заверенного лечащим врачом и руководителем (заместителем руководителя) медицинской организации или выданного врачебной комиссией медицинской организации, и отрицательного ПЦР-теста.

Требование о наличии отрицательного ПЦР-теста не распространяется на лиц - получателей социальных услуг, имеющих противопоказания к вакцинации, при посещении организаций социального обслуживания населения.

В пункте 7 названного постановления указано, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, при осуществлении своей деятельности обязаны соблюдать требования, установленные Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, а также:

7.1. требования, предусмотренные приложением N 2, - для организаций, осуществляющих деятельность в сфере бытовых услуг и торговли непродовольственными товарами;

7.2. требования, предусмотренные приложением N 5, - при проведении физкультурных и спортивных мероприятий;

7.3. требования, предусмотренные приложением N 6, - для организаций, осуществляющих общеобразовательную деятельность;

7.4. требования, предусмотренные приложением N 7, - при проведении мероприятий, направленных на осуществление молодёжной политики в Ямало-Ненецком автономном округе, мероприятий в сфере туризма;

7.5. требование о запрете проведения зрелищно-развлекательных мероприятий и оказания услуг общественного питания с 23 часов 00 минут до 06 часов 00 минут.

Помимо требований, указанных в этом же пункте:

- лицам, указанным в абзаце первом данного пункта, при организации мероприятий и осуществлении деятельности, определённых абзацем первым пункта 3-2 упомянутого постановления, необходимо обеспечить контроль за наличием у посетителей документов, предусмотренных абзацами вторым-четвёртым пункта 3-2 данного постановления;

- организациям и предприятиям общественного питания (рестораны, кафе, буфеты, бары, закусочные и иные) при осуществлении своей деятельности необходимо соблюдать условия о заполняемости не более 50% мест и расстановки "перегородок" или расстановки столов на расстоянии 1, 5 - 2 м.

Протасов В.В, Резяпова А.М, Аксенова Н.В. и Зубенко А.В, проживающие на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просили признать недействующими пункты 3-2 и 7 Постановления N 29-ПГ в редакции, действующей на дату разрешения административного дела, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральному закону от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федеральному закону от 17 сентября 1998 года N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", Федеральному закону от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федеральному закону от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", Федеральному закону от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", постановлению Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации", постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации", а также на нарушение своих прав на свободное перемещение по территории Ямало-Ненецкого автономного округа, в том числе на территории организаций, для посещения которых введено требование о наличии QR-кодов.

Решением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2022 года, административный иск оставлен без удовлетворения.

В поданной 29 июля 2022 года кассационной жалобе Протасов В.В, Резяпова А.М, Аксенова Н.В. и Зубенко А.В, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, просят отменить состоявшиеся по делу судебные акты и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа представил письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, в том числе с учетом пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2017 года N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов" посредством направления судебных извещений на адрес электронной почты, а также посредством размещения информации о времени и месте рассмотрения дела на официальном сайте суда. Поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив возражения на доводы жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не установлено.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, констатировав принятие регионального нормативного правового акта уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пришел к заключению об отсутствии оснований для признания его не действующими в оспариваемой части.

Суд апелляционной инстанции эти выводы признал верными.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций не усматривает.

В соответствии с пунктами "б" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй данной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях подпунктом 5 пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и, в том числе, закрепляет в этой области полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту "а.2" статьи 10 названного федерального закона Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" и предусматривают в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4).

В соответствии со статьей 11 Федерального закона N 68-ФЗ решения об отнесении возникших ситуаций к чрезвычайным ситуациям, введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации принимают и устанавливают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункты "м" и "у" пункта 1).

С учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 данного закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 этого закона (подпункт "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ).

Подробно проанализировав нормы Федерального закона N 68-ФЗ, Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 03 июня 2004 года N 18-ЗАО "О Губернаторе Ямало-Ненецкого автономного округа", судебные инстанции пришли к верному выводу о том, что Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа наделён полномочиями по введению на территории автономного округа режима повышенной готовности и установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации, обусловленной распространением заболевания, представляющего опасность для окружающих, отклонив доводы о противоречии оспариваемых норм пункту 1.1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, согласно которому в случае установления Правительством Российской Федерации обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения, предусмотренных подпунктом "а.2" статьи 10 названного федерального закона, правила поведения, устанавливаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с подпунктами "у" и "ф" пункта 1 настоящей статьи, не могут им противоречить.

С учетом того, что по решению Всемирной организации здравоохранения от 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией, суды первой и апелляционной инстанций правомерно пришли к заключению, что оспариваемыми нормами временно установлены обязательные правила поведения, обусловленные чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством в виде распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), повлекшим введение режима повышенной готовности ввиду угрозы возникновения чрезвычайной ситуации, и являющиеся необходимыми в целях предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации.

С приведением исчерпывающих выводов в судебных актах, основанных на подробном анализе положений Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ), суды правильно отклонили доводы о противоречии Постановления N 29-ПГ в оспариваемой части названному Федеральному закону.

Пунктом 1 статьи 31 Федерального закона N 52-ФЗ предусмотрено введение ограничительных мероприятий (карантина), в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний, к которым относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 Федерального закона N 52-ФЗ).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 Федерального закона N 52-ФЗ ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза её развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

С учетом изложенного, суды пришли к правильному выводу, что оспариваемые положения, разработанные в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Российской Федерации и устанавливающие правила поведения, выполнение которых обеспечивает предупреждение возникновения и распространения случаев заболевания такой инфекции, приняты Губернатором Ямало-Ненецкого автономного округа в пределах, предоставленных полномочий, при наличии предусмотренных федеральным законом оснований, обязывающих органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации реализовывать мероприятия, направленные на "разрыв" механизма передачи инфекции.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что Постановление N 29-ПГ в оспариваемой части не содержит положений, противоречащих каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, согласуется с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии и о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, не нарушает прав административных истцов в указанном ими аспекте.

Судебными инстанциями правильно не установлено противоречия оспариваемых положений нормам Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", поскольку названные нормативные правовые акты не регулируют проведение мероприятий, направленных на "разрыв" механизма передачи инфекции.

Не имеется оснований и для вывода о том, что оспариваемые нормы устанавливают порядок обращения с персональными данными и врачебной тайной, тем более, что Федеральный закон от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" закрепляет приоритет профилактики в сфере охраны здоровья, в том числе посредством осуществления мероприятий по предупреждению и раннему выявлению заболеваний, борьбе с ними (статья 12 названного закона).

Вывод о законности оспариваемых положений Постановления N 29-ПГ сделан судебными инстанциями исходя из компетенции органа его принявшего, а также из содержания оспариваемых положений и их надлежащего анализа на соответствие нормам действующего федерального законодательства, непосредственно регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.

При рассмотрении данного административного дела все перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства выяснены, в судебных актах дан подробный правовой анализ нормативных положений, регулирующих спорные правоотношения, получили оценку доводы административных истцов, имеющие значение для настоящего дела.

Доводы кассационной жалобы не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами первой и апелляционной инстанций были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 19 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 18 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Протасова Валерия Викторовича, Резяповой Амины Мансуровны, Аксеновой Натальи Викторовны, Зубенко Александра Викторовича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 12 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи