Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 8а-14265/2022[88а-15016/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Сапрыгиной Л.Ю, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Юрчиковой Натальи Юрьевны, Юрчикова Андрея Игоревича на решение Челябинского областного суда от 31 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2022 года по административному делу N3а-21/2022 по административному иску Юрчиковой Натальи Юрьевны, Юрчикова Андрея Игоревича о признании недействующими в части Генерального плана Миасского городского округа Челябинской области, утверждённого решением Собрания депутатов Миасского городского округа от 25 ноября 2011 года N2, Правил землепользования и застройки Миасского городского округа Челябинской области, утверждённых решением Собрания депутатов Миасского городского округа от 25 ноября 2011 года N1.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, заключение прокурора Москвитина Н.Н, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

25 ноября 2011 года Собранием депутатов Миасского городского округа Челябинской области приняты решения N1 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Миасского городского округа" (далее - Правила землепользования) и N 2 "Об утверждении Генерального плана Миасского городского округа" (далее - Генеральный план).

Юрчикова Н.Ю, Юрчиков А.И. обратились в суд с административным иском, в котором, с учётом уточнения требований, просили признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план и Правила землепользования в части, относящей к двум территориальным зонам земельный участок в указанных в заявлении границах, определенных указанием координат характерных точек.

Требования мотивировали тем, что административным истцам на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты", общей площадью 784 м?; границы которого сформированы на основании распоряжения Главы города Миасса Челябинской области от 20 июля 2004 года N652-р-1, из которого следует, что общая площадь земельного участка, предоставленного под индивидуальное жилищное строительство, составляет 783, 97 м?, дополнительного земельного участка (палисадника) составляет 224, 81 м?.

Оспариваемыми в части нормативными правовыми актами фактически занимаемый истцами земельный участок, который на кадастровый учёт не поставлен, отнесён к двум территориальным зонам: В1 - зона усадебной коттеджной застройки (земельный участок, площадью 784 м?, принадлежащий истцам), К3 - зона магистралей городского и районного значения, основных улиц в застройке (земельный участок, прилегающий к участку истцов, используемый в отсутствие правоустанавливающих документов).

Юрчикова Н.Ю, Юрчиков А.И. указывают, что палисадник никогда не находился на территории проезда, магистрали или улицы, фактически используется административными истцами с 2006 года, а оспариваемое правовое регулирование нарушает их права, поскольку препятствует оформлению прав на находящуюся в фактическом использовании часть земельного участка.

Решением Челябинского областного суда от 31 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2022 года, административный иск оставлен без удовлетворения.

В поданной 08 августа 2022 года кассационной жалобе Юрчикова Н.Ю, Юрчиков А.И, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просят отменить принятые по делу судебные акты и направить дело на новое рассмотрение.

Прокуратура Челябинской области представила письменные возражения на доводы кассационной жалобы.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом и заблаговременно, Юрчикова Н.Ю, Юрчиков А.И. просили провести судебное заседание в их отсутствие, остальные лица о причинах неявки суд не уведомили, ходатайств, препятствующих рассмотрению дела, до начала судебного заседания, не направили, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

При рассмотрении настоящего дела суд первой инстанции, констатировав принятие муниципальных нормативных правовых актов уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта недействующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пришел к заключению об отсутствии оснований для их признания не действующими в оспариваемой части.

Суд апелляционной инстанции эти выводы признал верными, поскольку в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и не ограничивают права административных истцов на использование принадлежащего им земельного участка по назначению.

Судебная коллегия по административным делам кассационного суда поводов не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций не усматривает.

Принятие муниципальных правовых актов уполномоченным органом в пределах его компетенции, соблюдение порядка их принятия и опубликования судебными инстанциями проверено, подателями жалобы не оспаривается.

Генеральный план городского округа является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее - ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов, в частности, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных фактов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан, их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

В части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что распоряжением Главы города Миасса от 20 июля 2004 года N632-р-1 утверждён проект границ земельного участка, расположенного по адресу: г. Миасс, ул. Андреевская, 42, общей площадью 783, 97 м?, из земель поселений, используемого для индивидуального жилищного строительства.

Юрчикову А.И, Юрчиковой Н.Ю. на праве общей долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты" общей площадью 784 м?; категория земель: земли населённых пунктов - для личного подсобного хозяйства.

Вышеуказанный земельный участок находится в функциональной зоне усадебной и коттеджной застройки Генерального плана, территориальной зоне В1 (зона усадебной коттеджной застройки) Правил землепользования.

При таких данных судебные инстанции правомерно констатировали, что в отношении принадлежащего административным истцам на праве собственности земельного участка установлена одна территориальная зона, соответствующая функциональной зоне Генерального плана.

Также в ходе рассмотрения дела установлено, что Юрчиков А.И, Юрчикова Н.Ю. в отсутствие правоустанавливающих документов используют дополнительные земельные участки, общей площадью 214, 4 м?, которые отнесены к функциональной и территориальной зонам с наименованием К-3 - зона магистралей городского и районного значения, основных улиц в застройке.

Таким образом, территориальное зонирование данной территории соответствует Генеральному плану и осуществлено в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

При этом в предоставлении разрешения на использование данного земельного участка административным истцам отказано, законность отказа администрации Миасского городского округа в перераспределении земельного участка подтверждена вступившим в законную силу решением Миасского городского суда Челябинской области от 29 апреля 2021 года по административному делу N2а-789/2021 года.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2021 года по вышеуказанному административному делу признаны несостоятельными доводы Юрчиковой Н.Ю, Юрчикова А.И. о возникновении у них на основании распоряжения Главы города Миасса от 20 июля 2004 года N652-р-1 прав на испрашиваемую часть земельного участка, поименованную в указанном распоряжении как земельный участок S2 площадью 224, 81 м?.

При таких данных, подробно проанализировав нормы ГрК РФ, суды первой и апелляционной инстанций при разрешении требований административных истцов обоснованно исходили из того, что установление в отношении земельного участка, прилегающего к земельному участку истцов, функциональной и территориальной зоны К3, являющейся территорией общего пользования, требованиям градостроительного законодательства не противоречит и не ограничивает прав административных истцов на использование принадлежащего им земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с установленной в отношении него территориальной зоной и градостроительным регламентом.

При этом суды правильно отклонили доводы о необходимости при установлении зонирования спорной территории учитывать ее фактическое использование.

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В силу части 1 статьи 34 ГрК РФ при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования.

Исходя из системного толкования названных положений градостроительного законодательства, судебные инстанции сделали правильный вывод о том, что установление функциональной и территориальной зон в отношении фактически используемого административными истцами земельного участка без учета характера такого использования не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия кассационного суда отмечает, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, а территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

В данном случае при установлении функциональной и территориальной зон земельного участка, используемого в отсутствие правовых оснований, требования ГрК РФ и права административных истцов не нарушены.

Довод кассационной жалобы о нарушении права административных истцов на получение в собственность прилегающих земельных участков путем их перераспределения, состоятельным признан быть не может, поскольку реализация данного права осуществляется в порядке и на условиях, установленных земельным законодательством, а данный довод направлен по существу на преодоление вступивших в законную силу судебных актов.

Судебные акты по настоящему делу приняты с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые правоотношения, основаны на обстоятельствах, установленных судами по результатам надлежащей правовой оценки представленных доказательств, выводы судебных инстанций мотивированы и исчерпывающе изложены в принятых по делу судебных актах.

По существу доводы кассационной жалобы аналогичны позиции административных истцов в судах первой и апелляционной инстанций, основаны на неверном толковании норм материального права, выводов судебных инстанций не опровергают, не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены вынесенных судебных постановлений.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Челябинского областного суда от 31 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 05 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Юрчиковой Натальи Юрьевны, Юрчикова Андрея Игоревича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 12 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи