Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 сентября 2022 г. по делу N 66а-2694/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Константиновой Ю.П, при секретаре Алексие Н.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-78/2022 по административному исковому заявлению Назарова Романа Вадимовича, Антипиной Юлии Александровны, Севостьянова Алексея Сергеевича, Полякова Михаила Сергеевича, Кузнецовой Инны Анатольевны, Виноградовой Ольги Эдуардовны, Козыренковой Ирины Евгеньевны, Лещишиной Екатерины Павловны и Семушиной Светланы Владимировны о признании не действующим решения Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 28 апреля 2021 года N 36 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области", по апелляционной жалобе администрации Суздальского района Владимирской области на решение Владимирского областного суда от 11 мая 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Константиновой Ю.П, объяснения представителя Назарова Р.В, Лещишиной Е.П. - адвоката Гужова А.Г, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, полагавшего решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам

установила:

решением Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 28 апреля 2021 года N 36 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области" (далее также - решение Совета народных депутатов Суздальского района от 28 апреля 2021 года N 36) утвержден Генеральный план муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области (далее также - Генеральный план).

Нормативный правовой акт опубликован в печатном издании "Суздальская новь" N 33 (12198) 5 мая 2021 года, размещён на официальном сайте администрации Суздальского района Владимирской области в сети "Интернет" и в сетевом издании "Суздаль-Медиа" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (SUZDAL-MEDIA).

Назаров Р.В, Антипина Ю.А, Севостьянов А.С, Поляков М.С, Кузнецова И.А, Виноградова О.Э, Козыренкова И.Е, Лещишина Е.П, Семушина С.В, проживающие, имеющие в собственности либо в пользовании недвижимое имущество на территории муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области, обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе его рассмотрения, о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда решения Совета народных депутатов Суздальского района от 28 апреля 2021 года N 36 об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское, ссылаясь на необоснованное размещение примерно в 900 метрах к северу от поселка Сокол кладбища площадью 5, 3 га, а также на нарушение процедуры проведения публичных слушаний.

В обоснование требований указано на не отвечающее требованиям законодательства планирование вблизи населенного пункта - поселка Сокол кладбища, создающего психологический дискомфорт для жителей, нарушающего права на благоприятную окружающую среду, сведения о площади которого в оспариваемом нормативном правовом акте противоречивы, а также на нарушение процедуры принятия этого нормативного правового акта, выразившееся, по мнению административных истцов, в отсутствие согласования, предусмотренного частью 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проекта Генерального плана муниципального образования Боголюбовское высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - администрацией Владимирской области, представившей по результатам рассмотрения проекта Генерального плана отрицательное сводное заключение в связи с выявленными нарушениями, в том числе части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В связи с отказом Голуб Д.Г. от предъявленного им административного искового заявления о признании не действующим со дня вступления в законную силу решения суда Генерального плана муниципального образования Боголюбовское в части размещения примерно в 900 метрах к северу от поселка Сокол кладбища площадью 5, 3 га, производство по административному делу в этой части определением Владимирского областного суда от 11 апреля 2022 года прекращено.

Решением Владимирского областного суда от 11 мая 2022 года административное исковое заявление Назарова Р.В, Антипиной Ю.А, Севостьянова А.С, Полякова М.С, Кузнецовой И.А, Виноградовой О.Э, Козыренковой И.Е, Лещишиной Е.П. и Семушиной С.В. удовлетворено: признано не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу решение Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 28 апреля 2021 года N 36 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области".

В апелляционной жалобе представитель администрации Суздальского района Владимирской области просит отменить решение Владимирского областного суда от 11 мая 2022 года и принять по административному делу новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказать, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам административного дела, нарушение и неправильное применение норм материального права.

Среди доводов апелляционной жалобы указано, что проект Генерального плана муниципального образования Боголюбовское предусматривал включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем подлежал согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - администрацией Владимирской области. При этом, Департамент сельского хозяйства Владимирской области в соответствии с возложенными на него полномочиями осуществляет согласование проектов генеральных планом поселений в части включения (исключения) земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление об обеспечении доступа к проекту Генерального плана муниципального образования Боголюбовское от 29 мая 2019 года было размещено администрацией Суздальского района в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования (далее также - ФГИС ТП) 29 мая 2019 года.

В трехмесячный срок со дня поступления уведомления об обеспечении доступа к проекту Генерального плана отрицательное сводное заключение в адрес администрации Суздальского района не поступило, во ФГИС ТП не размещено, в связи с чем в силу части 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации Генеральный план считается согласованным 29 августа 2019 года.

Отрицательное сводное заключение по проекту Генерального плана поступило в администрацию Суздальского района 12 сентября 2019 года, однако во ФГИС ТП не было размещено в нарушение статьи 57.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. При этом, отрицательное сводное заключение по проекту Генерального плана мотивировано несогласием с проектом Департамента имущественных и земельных отношений, к компетенции которого не входит рассмотрение документов территориального планирования и подготовка заключения на них. Вопросы, рассматриваемые Департаментом имущественных и земельных отношений, в силу части 5 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации при согласовании проекта Генерального плана не могли учитываться.

Несогласие с проектом Генерального плана от уполномоченного органа - Департамента сельского хозяйства Владимирской области в части включения (исключения) земель сельскохозяйственного назначения в адрес администрации района не поступало.

Одновременно с этим в соответствии с постановлением администрации Суздальского района N 2318 от 25 сентября 2019 года создана согласительная комиссия по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки администрацией Владимирской области отрицательного сводного заключения от 10 сентября 2019 года N04/02-08. По результатам рассмотрения разногласий согласительной комиссией принято решение о согласовании проекта Генерального плана, в связи с чем процедура согласования проекта Генерального плана, предусмотренная статьями 9 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации соблюдена.

Публичные слушания проведены в порядке, предусмотренном статьями 5.1, 24, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в частности постановление главы Суздальского района N 73 от 18 ноября 2019 года "О назначении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области" и оповещение о начале публичных слушаний размещено на официальном сайте администрации 20 ноября 2019 года опубликовано в газете "Суздальская новь" N93; проект Генерального плана и информационные материалы к нему размещены на официальном сайте администрации в период с 28 ноября 2019 года по 8 декабря 2029года; в соответствии с установленным графиком с 20 ноября 2019 года по 24 января 2020 года проведены собрания участников публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования в соответствии со статьей 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Проведение собрания членами комиссии в меньшем составе от предусмотренного графиком не нарушает права и интересы участников публичных слушаний. Экспозиция проекта Генерального плана проведена в здании администрации Суздальского района в период с 28 ноября 2019 года по 8 декабря 2019 года в установленном режиме работы администрации. Замечания и предложения по проекту Генерального плана в части размещения кладбища около поселка Сокол от участников публичных слушаний не поступали. Заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в соответствии с постановлением администрации Суздальского района N 135 от 22 января 2020 года и размещено на официальном сайте администрации района.

В 2017 году администрацией муниципального образования получено санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзора по Владимирской области на проект обоснования размера санитарно-защитной зоны для проектируемого кладбища на земельном участке площадью 6, 95 га; Департаментом природопользования и окружающей среды Владимирской области утверждено положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих размещение кладбища на земельном участке площадью 6, 95 га.

Генеральный план отражает планируемое размещение кладбища в 900 м на север от поселка Сокол, определяет стратегию развития территории муниципального образования в целом; указан ориентировочный размер площади планируемого к размещению кладбища; техническая ошибка в площади кладбища в текстовой части Генерального плана не нарушает права административных истцов.

Относительно апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором и административными истцами представлены письменные возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Административные истцы, представители административных ответчиков и заинтересованных лиц: администрации муниципального образования Боголюбовское Суздальского района, администрации Суздальского района, Совета народных депутатов Суздальского района, Департамента имущественных и земельных отношений Владимирской области, Департамента сельского хозяйства Владимирской области, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения административного дела, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся в судебное заседание участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав возражения представителя административных истцов Назарова Р.В, Лещишиной Е.П. - адвоката Гужова А.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Драева Т.К, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

С учетом положений частей 3 и 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 6, 24 Устава Суздальского района, утвержденного решением Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 26 декабря 2018 года N 101, статей 21, 27 Регламента Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области, утвержденного решением Совета народных депутатов Суздальского района от 19 июня 2019 года N 58, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что оспариваемый административными истцами Генеральный план муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области принят уполномоченным органом в установленной форме и официально опубликован.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административные исковые требования, исходил из несоблюдения процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку административными ответчиками (Советом народных депутатов и администрацией Суздальского района) не представлено решение главы администрации Суздальского района о подготовке проекта Генерального плана Боголюбовского сельского поселения, которое принимается в соответствии с частью 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, кроме того утвержденный Советом народных депутатов Генеральный план содержал положения, подлежащие согласованию в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом Российской Федерации, однако данный нормативный правовой акт согласован с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти не был и наличие отрицательного сводного заключения администрации Владимирской области по проекту Генерального плана свидетельствует о существенном нарушении порядка подготовки оспариваемого нормативного правового акта и перевода земель из одной категории в другую.

Рассматривая заявленные административным истцом требования, суд первой инстанции также признал существенными недостатки проведения собраний участников публичных слушаний по проекту Генерального плана, выразившиеся в том, что состав должностных лиц ответственных за проведение публичных слушаний (участвующих в их проведении в населенных пунктах поселок Боголюбово, село Добрынское, село Лемешки, поселок Сокол, село Новое, село Ославское, деревня Раменье, село Баскаки, село Суворотское, деревня Велисово, деревня Катраиха), не соответствовал перечню должностных лиц, указанных в графике проведения собраний участников публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Генеральный план; имелись противоречия в части доведении до участников публичных слушаний в деревне Катриха, поселке Сокол, селе Суворотское, деревне Велисово информации относительно площади планируемого вблизи населенного пункта - поселка Сокол кладбища - 6 га; неверное указание результатов голосования в селе Новое (8 "за" - на аудиозаписи и 7 "за", 1 "воздержался" - в протоколе; в селе Чириково, селе Лемешки, селе Суромна графический материал к проекту Генерального плана был представлен не в полном объеме; в селе Ославское отсутствует запись момента голосования; в деревне Доржево публичные слушания по времени начались ранее заявленных 12 часов.

В соответствии с приведенными в судебном решении выводами перечисленные нарушения порядка организации и проведения публичных слушаний, а также нарушение пункта 7 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, связанное с отсутствием в пояснительной записке перечня земельных участков с указанием кадастровых номеров, подлежащих к включению в черту муниципального образования Боголюбское и исключению из границ его населенных пунктов, цели их дальнейшего планируемого использования, непредставление в проекте Генерального плана обоснования целесообразности включения таких территорий и земельных участков в границы населённых пунктов сельского поселения, отсутствие каких-либо документов, нормативных правовых актов, на основании которых вносятся данные изменения в указанный Генеральный план, не позволяющих провести полный анализ предлагаемых изменений в Генеральный план муниципального образования Боголюбовское, отсутствие в рассматриваемом проекте каких-либо документов, подтверждающих факты пересечения присоединяемых земельных участков с границами поселка Сокол, села Ославское, поселка Боголюбово, а также заключений кадастровых инженеров в связи с уточнением местоположения границ и (или) площади таких земельных участков, непредставление в данном проекте Генерального плана документов при изменении границы населенных пунктов муниципального образования Боголюбовское (путем включения дополнительных территорий и земельных участков) в части приведения их в соответствие с государственным кадастром недвижимости (далее - ГКН), подтверждающих расхождения между сведениями ГКН и ранее утвержденным генеральным планом, ограничили население муниципального образования Боголюбовское в возможности получения информации о содержании проекта Генерального плана, участия в его обсуждении, доведения своего мнения по данному общественно-значимому вопросу до представительного органа местного самоуправления с целью его учета при принятии соответствующего муниципального правового

акта. Кроме того, указанные обстоятельства не отвечают общеправовому критерию формальной определенности, создавая неопределенность для всех субъектов правоотношений в указанной сфере, допуская неоднозначное толкование и произвольное применение Генерального плана муниципального образования Боголюбовское.

Вместе с тем, судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда, поскольку они опровергаются материалами дела и основаны на неверном применении норм материального права.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также предложений заинтересованных лиц.

Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 данного кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Обязательными приложениями к проекту генерального плана являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Особенности согласования проекта генерального плана поселения предусмотрены статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Исходя из положений пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснений, содержащихся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суду необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

По делу установлено, что, руководствуясь пунктом 11 части 1.1 статьи 6 Устава Суздальского района (об отнесении к вопросам местного значения муниципального района утверждение генеральных планов сельских поселений), 18 апреля 2016 года заказчик - администрация Суздальского района Владимирской области разместила на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок извещение о проведении открытого конкурса на оказание услуг по разработке проектной документации "Генеральный план муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области".

Разработанный Государственным унитарным предприятием Владимирской области "Областное проектно-изыскательское архитектурно-планировочное бюро" проект Генерального плана был размещен во ФГИС ТП 29 мая 2019 года.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, если в соответствии с указанным проектом предусматривается включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения или исключение из границ этих населенных пунктов земельных участков, которые планируется отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения.

Согласование проекта генерального плана с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ, органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением или городским округом, органами местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится поселение (в случае подготовки проекта генерального плана поселения), осуществляется в трехмесячный срок со дня поступления в эти органы уведомления об обеспечении доступа к проекту генерального плана и материалам по его обоснованию в информационной системе территориального планирования (часть 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 9 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что заключения на проект генерального плана могут содержать положения о согласии с таким проектом или несогласии с таким проектом с обоснованием причин такого решения. В случае поступления от одного или нескольких указанных в части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации органов заключений, содержащих положения о несогласии с проектом генерального плана с обоснованием принятого решения, глава местной администрации поселения в течение тридцати дней со дня истечения установленного срока согласования проекта генерального плана принимает решение о создании согласительной комиссии. Максимальный срок работы согласительной комиссии не может превышать три месяца.

В силу части 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации по результатам работы согласительная комиссия представляет главе местной администрации поселения: 1) документ о согласовании проекта генерального плана и подготовленный для утверждения проект генерального плана с внесенными в него изменениями; 2) материалы в текстовой форме и в виде карт по несогласованным вопросам.

При этом в соответствии с частью 11 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации указанные в части 10 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы и материалы могут содержать: 1) предложения об исключении из проекта генерального плана материалов по несогласованным вопросам (в том числе путем их отображения на соответствующей карте в целях фиксации несогласованных вопросов до момента их согласования); 2) план согласования указанных в пункте 1 части 11 вопросов после утверждения генерального плана путем подготовки предложений о внесении в такой генеральный план соответствующих изменений.

На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку (часть 12 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалами дела подтверждено, что 29 мая 2019 года проект оспариваемого Генерального плана с материалами по его обоснованию был направлен на согласование (в том числе путем обеспечения доступа к нему в федеральной государственной информационной системе территориального планирования) в Департамент строительства и архитектуры Владимирской области (поступило 18 июня 2019 года).

По результатам согласования в адрес администрации Суздальского района направлено отрицательное сводное заключение по проекту "Генеральный план муниципального образования Боголюбовское сельское поселение Суздальского района Владимирской области" администрации Владимирской области от 10 сентября 2019 года N 01/02-08 (поступило 12 сентября 2019 года).

В согласовании отказано Департаментом имущественных и земельных отношений администрации области со ссылкой на отсутствие документов, подтверждающих факты пересечения присоединяемых (включаемых в черту населенных пунктов) земельных участков с границами поселка Сокол, села Ославское, поселка Боголюбово (в частности, заключения кадастровых инженеров в связи с уточнением местоположения границ и (или) площади таких земельных участков; документы, подтверждающие расхождения между сведениями государственного кадастра недвижимости и ранее утвержденного генерального плана муниципального образования). Кроме того, указано на отсутствие документов в обоснование планируемых к строительству автомобильных дорог и трех спортивно-оздоровительных комплексов, турбазы, конноспортивного центра с указанием на кадастровые номера земельных участков, на которых планируется размещение вышеуказанных объектов, их индивидуальные характеристики.

Постановлением администрации Суздальского района от 25 сентября 2019 года N 2318 создана согласительная комиссия по урегулированию разногласий, послуживших основанием для подготовки администрацией Владимирской области отрицательного сводного заключения от 10 сентября 2019 года N 04/02-08 в отношении проекта "Генеральный план муниципального образования Боголюбовское сельское поселение Суздальского района (корректировка)", утверждены Положение названной Комиссии и ее состав.

По результатам работы согласительной комиссии замечания Департамента имущественных и земельных отношений Владимирской области сняты в связи с их устранением (спорные положения в части указания на перспективное строительство спортивно-оздоровительных комплексов, турбазы, конноспортивного центра исключены из текста пояснительной записки). Остальные замечания оставлены без устранения, как не требующие внесения изменений в проект Генерального плана.

В соответствии с нормами Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 21 июля 2016 года N 460, предусматривающего участие отраслевых органов в работе согласительной комиссии путем представления письменных позиций, от Департамента имущественных и земельных отношений Владимирской области, подготовившего заключение о несогласии с проектом Генерального плана, участвовала представитель Твердова М.Н.

Результаты работы согласительной комиссии отражены в протоколе заседания указанной комиссии от 10 октября 2019 года N 1.

При таких данных у главы Суздальского района не имелось оснований для отклонения такого проекта и направлении его на доработку.

В соответствии с постановлением главы Суздальского района N 73 от 18 ноября 2019 года "О назначении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области" утвержден график проведения собраний участников публичных слушаний согласно приложению, срок проведения публичных слушаний (с 20 ноября 2019 года по 24 января 2020 года), организатором публичных слушаний определена комиссия по подготовке проектов в сфере градостроительной деятельности на территории муниципального образования Суздальский район Владимирской области, состав которой утвержден постановлением администрации Суздальского района от 28 апреля 2018 года N 983 "О комиссии по подготовке проектов в сфере градостроительной деятельности на территории муниципального образования Суздальский район Владимирской области". Кроме того, в постановлении определено место проведения экспозиции проектов (здание администрации Суздальского района, расположенное по адресу: г. Суздаль, ул. Красная площадь, д. 1, каб. 55 и срок проведения экспозиции с 28 ноября 2019 года по 08 декабря 2019 года) и установлено, что в период проведения экспозиции проекта участники публичных слушаний имеют право вносить предложения и замечания: посредством официального сайта администрации района - www.suzdalregion.ru; в письменной или устной форме в ходе проведения собрания участников публичных слушаний; в письменной форме в адрес организатора публичных слушаний; посредством записи в журнале учета посетителей экспозиции проекта.

Данное постановление и оповещение о начале публичных слушаний размещено на официальном сайте администрации 20 ноября 2019 года опубликовано в газете "Суздальская новь" N 93.

Проект Генерального плана, включая информационные материалы, размещены на официальном сайте администрации Суздальского района в сети "Интернет" в период с 28 ноября 2019 года по 8 декабря 2019 года.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, всем жителям 15 населенных пунктов муниципального образования Боголюбовское сельское поселение (село Баскаки, поселок Боголюбово, деревня Велисово, деревня Выселки, село Добрынское, деревня Доржево, деревня Катраиха, село Лемешки, село Новое, село Ославское, деревня Раменье, поселок Сокол, село Суворотское, село Суромна, село Чириково), желающим участвовать в публичных слушаниях, была предоставлена возможность выразить свое мнение по проекту Генерального плана в период проведения публичных слушаний.

По результатам проведения 9, 10, 11, 16, 17, 18, 23, 25 декабря 2019 года публичных слушаний в перечисленных населенных пунктах составлены протоколы публичных слушаний с приложением перечней участников публичных слушаний.

Замечания и предложения по проекту Генерального плана муниципального образования Боголюбовское в части размещения кладбища около поселка Сокол от участников публичных слушаний в администрацию суздальского района не поступали.

По итогам публичных слушаний подготовлено заключение от 21 января 2020 года, из которого следует, что комиссия приняла решение рекомендовать главе администрации Суздальского района направить проекты и протоколы публичных слушаний в Совет народных депутатов Суздальского района.

В соответствии с постановлением главы администрации Суздальского района от 22 января 2020 года N 135 заключение о результатах публичных слушаний опубликовано в газете "Суздальская новь" от 24 января 2020 года N 6(12067).

Постановлением главы администрации Суздальского района от 7 февраля 2020 года N 373 "О согласии с проектом внесения изменений в Генеральный план муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области (корректировка) и проектом внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области" проект оспариваемого нормативного акта направлен в Совет народных депутатов Суздальского района для утверждения.

Таким образом, оспариваемое решение Совета народных депутатов Суздальского района от 28 апреля 2021 года N 36 принято в результате согласительных процедур, назначенных и проведенных в соответствии с требованиями пунктов 9 - 12 части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При этом, из анализа положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что публичные слушания как одна из форм участия населения в местном самоуправления призвана к выявлению мнения населения и доведения данного мнения до представительного органа местного самоуправления, а результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер, соответственно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний.

Судебная коллегия считает, что в данном случае цели проведения публичных слушаний были достигнуты, порядок проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана соответствует положениям градостроительного законодательства, поскольку публичные слушания были организованы и проведены в установленном порядке, по результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключение, отражающие поступление вопросов, предложений и замечаний.

То обстоятельство, что в материалах дела отсутствует решение главы администрации Суздальского района о подготовке проекта Генерального плана Боголюбовского сельского поселения, вопреки выводам суда первой инстанции, в данном административном деле не может служить достаточным основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

В соответствии с Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных Приказом Министерство регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244, решение о подготовке проекта генерального плана, а также решение о подготовке проекта внесения в генеральный план, принимаемые главой местной администрации поселения, городского округа, могут определять: сроки подготовки проекта генерального плана, орган местного самоуправления, его структурное подразделение, уполномоченное выступать заказчиком работ по подготовке проекта генерального плана, координировать и контролировать ход выполнения работ исполнителем, порядок и сроки размещения заказа на выполнение работ по подготовке проекта генерального плана, порядок организации работ по сбору исходных данных для подготовки проекта генерального плана; постановлением о подготовке проекта генерального плана поселения, городского округа может быть образована комиссия по подготовке проекта генерального плана как коллегиальный и совещательный орган, обеспечивающий координацию и последовательность работ по подготовке проекта генерального плана, организующий взаимодействие с исполнителем данных работ и согласование необходимых проектных решений (пункт 6.1).

Приведенные положения Методических рекомендаций свидетельствуют о процедурном характере решения о подготовке проекта генерального плана (проекта внесения в генеральный план), связанном с организацией работы органов местного самоуправления и его отсутствие (непредставление администрацией Суздальского района) не повлияло на подготовку и принятие данного проекта, с содержанием которого надлежащим образом обеспечено ознакомление заинтересованных лиц.

Недостатки, допущенные при проведении отдельных процедур подготовки проекта Генерального плана, в частности, указанное выше отсутствие решения о подготовке данного проекта, выявленные отступления от графика публичных слушаний и недочеты в оформлении протоколов слушаний, не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания незаконным оспариваемого нормативного правового акта, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения указанного документа, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта (пункт 29 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Не свидетельствует о правовой неопределенности (не образует неопределенности нормативного регулирования) и то обстоятельство, что площадь проектируемого к северу от поселка Сокол кладбища в текстовой части Генерального плана, на странице 56 указана в размере 6, 95 га, а на странице 176 - 5, 3 га.

Из материалов дела следует, что в текстовой части Генерального плана муниципального образования Боголюбовское на странице 56 указано, что к северу от поселка Сокол на расстоянии 642 м по правой стороне от автомобильной дороги Сокол- Баскаки находится кладбище площадью 6, 95 га (для предстоящего освоения).

Земельные участки с кадастровыми номерами N (площадью 16 480 кв. м) и N (площадью 53 000 кв. м) общей площадью 69 480 кв. м (или 6, 95 га) находятся на кадастровом учете и имеют категорию земель: земли особо охраняемых территорий и объектов; вид разрешенного использования: ритуальная деятельность.

На всех картах (схемах), прилагаемых к графической части проекта Генерального плана, данное кладбище обозначено как существующее площадью 6, 95 га и с санитарно-защитной зоной 100 м (класс опасности IV) в соответствии с нормативами СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (кладбища смешанного и традиционного захоронения площадью 10 и менее га). От границ кладбища до ближайшей жилой застройки 640 м в сторону поселка Сокол и 709 м в сторону коллективных садов, прилегающих к селу Баскаки.

В текстовой части Генерального плана на странице 176 в списке кладбищ, находящихся на территории муниципального образования Боголюбовское сельское поселение, ошибочно указана площадь 5, 3 га (не исправлено при корректировке проекта Генерального плана предыдущей редакции) и является опечаткой, на что указано в письме директора разработчика проекта Генерального плана - Государственного унитарного предприятия Владимирской области "Областное проектно-изыскательское архитектурно-планировочное бюро" от 10 апреля 2022 года.

Требования административных истцов о признании недействующим Генерального плана фактически обусловлено их несогласием с размещением примерно в 900 метрах к северу от поселка Сокол кладбища.

Согласно оспариваемому Генеральному плану территории земельных участков с кадастровыми номерами N (площадью 53 000 кв. м, кадастровый номер присвоен 28 мая 2013 года) и N (площадью 16 480 кв. м, кадастровый номер присвоен 2 декабря 2021 года, образован путем раздела вышеуказанного земельного участка с кадастровым номером N) отнесены к функциональной зоне объектов особого назначения (кладбища).

При этом размещение кладбища на земельном участке N было предусмотрено с 2010 года при утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское сельское поселение решением Совета народных депутатов муниципального образования Боголюбовское сельское поселение N 45 от 21 октября 2010 года. В соответствии с Картой результатов анализа комплексного развития территории территория указанных земельных участков была отнесена к функциональной зоне объектов особого назначения (кладбища).

Из пояснений представителя администрации Суздальского района Владимирской области следует, что кладбище проектировалось в интересах жителей Боголюбовского сельского поселения, поскольку существующие места захоронений на территории поселения исчерпали свой ресурс, а другие подходящие с учетом транспортной доступности для размещения кладбища участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на территории поселения отсутствуют.

Установление функциональных зон и определения планируемого размещения объектов при территориальном планировании проводится в рамках инженерных изысканий - обязательной части градостроительной деятельности, обеспечивающей комплексное изучение природных условий территории (региона, района, площадки, участка, трассы) и факторов техногенного воздействия на территорию объектов капитального строительства.

В силу пункта 4.3 "СП 47.13330.2016. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96", утвержденного и введенного в действие Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года N 1033/пр, при выполнении инженерных изысканий должны соблюдаться требования нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих градостроительную деятельность, а также нормативных документов, соответствующих требованиям.

В материалы административного дела приобщен Технический отчет по инженерно-геологическим изысканиям под кладбище по адресу: Суздальский район, пос. Сокол (поворот на Раменье) N N от 2013 года, который содержит выводы о том, что устройство кладбища на данном участке возможно, выбор участка для устройства погребения соответствует экологическим, санитарно-техническим требованиям.

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, в этой связи к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительный кодекс Российской Федерации).

Федеральный закон от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон о погребении) в пункте 1 статьи 4 определяет, что места погребения - это участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

В силу положений статей 16, 17 и 18 данного федерального закона выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.

Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 года N 84 (действовали до 1 марта 2021 года), было предусмотрено, что они подлежат применению при размещении и эксплуатации кладбищ, являются обязательными для исполнения (далее - СанПиН 2.1.2882.11). Согласно пункту 2.1 данных СанПин размещение кладбищ осуществляются в соответствии с законодательством в области градостроительной деятельности и санитарными правилами и нормативами.

В настоящее время аналогичные требования установлены в СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" (введены в действие с 1 марта 2021 года).

Учитывая приведенные нормы и положения статей 14 и 16 Федерального закона N 131-ФЗ, вопросы организации ритуальных услуг, содержания мест захоронения, установление порядка организации уборки территорий кладбищ, благоустройства территорий кладбищ отнесены к вопросам местного значения, кладбище является объектом местного значения городского округа.

В силу требований пункта 9.12 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Минрегиона России от 26 мая 2011 года N 244, подлежащих применению в силу части 2 статьи 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в целях утверждения генеральных планов городских округов, поселений осуществляется подготовка соответствующих материалов по обоснованию их проектов в текстовой форме и в виде карт - обосновывающая часть. В обосновании выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа может содержаться информация о вариантах функционального зонирования территории с указанием сравнительных параметров функциональных зон с описанием принятых проектных градостроительных и архитектурно-планировочных решений, установления зон с особыми условиями использования территорий и иная аналогичная информация, необходимая для обоснования.

Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений, утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 года N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок", в соответствии с которыми выдачу санитарно-эпидемиологических заключений осуществляют руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главный государственный санитарный врач и его заместители и руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации и их заместители, на основании, в том числе экспертных заключений.

В целях выдачи санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии (не соответствии) размещения объекта предоставляются следующие документы:

- заявление с указанием кадастрового номера земельного участка, на котором предусматривается размещение объекта (при наличии), и сведений о функциональном назначении объекта с указанием его основных технико-экономических параметров - предельной высоты, площади застройки (для объектов социального и жилищного назначения), типов водоснабжения и водоотведения, класса опасности;

- градостроительный план земельного участка, на котором предусматривается размещение объекта (в случае подготовки проектной документации линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории, на которой размещается объект), с информацией о расположении данного земельного участка (территории) в пределах границ, предусмотренных частями 1 или 2 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ;

- экспертное заключение о соответствии (не соответствии) размещения объекта санитарно-эпидемиологическим требованиям по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы.

22 февраля 2017 года Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Владимирской области на основании экспертного заключения ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Владимирской области" N 451 от 29 декабря 2016 года выдано санитарно-эпидемиологическое заключение N N, удостоверяющее, что проект обоснования расчетного размера санитарно-защитной зоны для проектируемого кладбища площадью 69 480, 5 кв. м МКУ "Боголюбовское", расположенного по адресу: Владимирская область, Суздальский район, муниципальное образование Боголюбовское сельское поселение, 900 метров в северном направлении от пос. Сокол, соответствует СанПиН 2.1.6.1032-01 "Атмосферный воздух и воздух закрытых помещений, санитарная охрана воздуха. Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", СанПиН 2.2.4/2.1.8.582-96. 2.2.4. "Физические факторы производственной среды. 2.1.8. Физические факторы окружающей природной среды. Гигиенические требования при работах с источниками воздушного и контактного ультразвука промышленного, медицинского и бытового назначения. Санитарные правила и нормы.

Приказом Департамента природопользования и охраны окружающей среды от 13 октября 2017 года утверждено заключение государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих размещение кладбища на земельном участке с кадастровым номером N, площадью 69 480 кв. м, расположенного по адресу: Владимирская область, Суздальский район, муниципальное образование Боголюбовское сельское поселение, 900 метров в северном направлении от пос. Сокол, в соответствии с выводами которой экспертная комиссия отмечает, что представленные материалы по объему и содержанию соответствуют требованиям законодательных актов Российской Федерации и нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов; экспертная комиссия считает допустимым уровень воздействия на окружающую среду кладбища гражданских захоронений при его размещении на рассматриваемом участке и выполнении (при необходимости) специальных инженерных мероприятий по доведению гидрогеологических характеристики участка до нормативных требований и считает возможным перевод земельного участка с кадастровым номером N площадью 68 480 кв. м из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов для размещения кладбища гражданских захоронений.

Департаментом имущественных и земельных отношений вынесено распоряжение N1082 от 30 июля 2021 года "О переводе земельного участка одной категории в другую в Суздальском районе", в соответствии с которым переведен земельный участок с кадастровым номером N из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли особо охраняемых территорий и объектов для размещения сельского кладбища. В данное распоряжение внесены изменения 21 марта 2022 года во исполнение требования прокуратуры Владимирской области в части указания площади земельного участка 53 000 кв. м вместо установленного 69 480 кв. м, исходя из того, что согласно данным Единого государственного реестра недвижимости земельный участок с кадастровым номером N имеет площадь 53 000 кв. м, поскольку разделен с выделением из его состава земельного участка с кадастровым номером N площадью 16 480 кв. м.

Доводы административных истцов сводятся к обсуждению вопроса о целесообразности принятия органами местного самоуправления решения о размещении кладбища на земельном участке в 900 метрах в северном направлении от пос. Сокол, между тем обсуждение целесообразности принятого нормативного правового акта не является предметом осуществляемой в порядке абстрактного нормоконтроля судебной проверки и не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.

Вопреки доводам административных истцов представленные в материалы дела доказательства содержат обоснование выбранного варианта размещения объекта местного значения поселения.

При указанных обстоятельствах решение суда об удовлетворении требований административного иска принято с нарушением норм материального права, не соответствует фактическим обстоятельствам дела и не основано на имеющихся в материалах дела доказательствах, в связи с чем подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Владимирского областного суда от 11 мая 2022 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Назарова Романа Вадимовича, Антипиной Юлии Александровны, Севостьянова Алексея Сергеевича, Полякова Михаила Сергеевича, Кузнецовой Инны Анатольевны, Виноградовой Ольги Эдуардовны, Козыренковой Ирины Евгеньевны, Лещишиной Екатерины Павловны и Семушиной Светланы Владимировны о признании не действующим решения Совета народных депутатов Суздальского района Владимирской области от 28 апреля 2021 года N 36 об утверждении Генерального плана муниципального образования Боголюбовское Суздальского района Владимирской области, отказать.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи