Апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 г. по делу N 66а-1665/2022

Третий апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

председательствующего Брянцевой Н.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниленко Е.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по представлению Прокуратуры Республики Северная Осетия-Алания на определение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 июня 2022 г. о прекращении производства по административному делу N 3а-13/2022 (УИД: 15OS0000-01-2021-000056-49) по административному иску заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей г. Владикавказа о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Брянцевой Н.В, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Костюка А.И, поддержавшего представление и полагавшего определение суда подлежащим отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, суд апелляционной инстанции

установил:

29 декабря 2020 г. Собранием представителей г. Владикавказа принято решение N 16/73 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" (далее по тесту Решение N 16/73).

Нормативный правовой акт официально опубликован 31 декабря 2020 г. в издании "Владикавказ", N 142(2759).

Приложением N 4 к Решению N 16/73 утверждена "Ведомственная структура расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Приложением N 5 к Решению N 16/73 утверждено "Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам, целевым статьям (муниципальным и ведомственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ на 2021 и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Приложением N 6 к Решению N 16/73 утверждено "Распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (муниципальным и ведомственным целевым программам, и непрограммным направлениям деятельности), разделам, подразделам, группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджета муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

В оспариваемый нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения в течении 2021 г. Последние внесены решением Собрания представителей г. Владикавказа от 26 ноября 2021 г. за N 26/77 "О внесении изменений в Решение Собрания представителей г. Владикавказ от 29 декабря 2020 г. N 16/73 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов".

Первый заместитель Прокурора Республики Северная Осетия - Алания в интересах неопределенного круга лиц обратился в Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания с административным исковым заявлением к Собранию представителей г. Владикавказ, в котором просил признать с момента вступления решения суда в законную силу недействующими:

- часть 2 статьи 4 Решения N 16/73, в редакции от 26 ноября 2021 г. N 26/77, и приложение N 4 к нему в части включения на 2021 г. расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693 900 руб.;

- часть 3 статьи 4 Решения N 16/73, в редакции от 26 ноября 2021 г. N 26/77, и приложение N 5 к нему в части включения на 2021 г. расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693 900 руб.;

- часть 4 статьи 4 Решения N 16/73, в редакции от 26 ноября 2021 г. N 26/77, и приложение N 6 к нему в части включения на 2021 г. расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, в объеме 24 693 900 руб.

Требования мотивированы тем, что оспариваемое Решение в части включения на 2021 г. расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе противоречит статьям 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также постановлению Правительства РСО-Алания N 418 от 8 декабря 2020 г. В нарушение вышеприведенных положений бюджетного и регионального законодательства расходы на оплату труда перечисленных лиц установлены оспариваемым Решением в размере 236 286, 9 тыс. руб, тогда как норматив формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления для г. Владикавказа установлен постановлением Правительства РСО-Алания N 418 от 8 декабря 2020 г. в размере 211 593 тыс. руб, то есть, с превышением на 24 693, 9 тыс. руб.

Определением Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 июня 2022 г. производство по настоящему административному исковому заявлению прекращено.

В представлении Прокуратура Республики Северная Осетия - Алания просит указанное определение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 июня 2022 г. отменить, направить административное дело в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Апеллянт указывает, что прокурор в соответствии со статьей 39 Кодекса административного судопроизводства наделен полномочиями выступать в публичных интересах муниципального образования г. Владикавказ, поскольку имеет место необоснованное завышение нормативов формирования расходов на оплату труда должностных лиц местного самоуправления. Полагает, что нормативы, установленные Постановлением Правительства Республики Северная Осетия-Алания от 8 декабря 2020 г. N 418 обязательны при формировании расходов на оплату труда должностных лиц местного самоуправления, и факт создания нового структурного подразделения - управления по закупкам и торгам, не позволяет выходить за установленные нормативы. Считает несостоятельными выводы суда о том, что нормативный правовой акт, действие которого прекращено, не может быть предметом судебной проверки.

Относительно доводов представления Правительством Республики Северная Осетия-Алания, Собранием представителей г. Владикавказа представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения административного дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с положениями статьи 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ) судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции рассмотрела административное дело при данной явке.

В соответствии со статьей 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации частная жалоба рассмотрена в апелляционном порядке в судебном заседании судьей единолично.

Изучив изложенные в представлении Прокуратуры доводы, ознакомившись с возражениями, исследовав материалы административного дела N 3а-13/2022, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Главой 21 указанного кодекса установлен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Порядок участия в административном деле прокурора регламентирован статьей 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 данной статьи прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 2 указанной статьи Генеральный прокурор Российской Федерации и заместитель Генерального прокурора Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, военный суд, районный суд; прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители - в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд; прокурор города, района и приравненные к ним прокуроры - в гарнизонный военный суд, районный суд.

Частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

В соответствии с пунктом 1 частью 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Частью 2 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Прекращая производство по делу, Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт прекратил свое действие, в связи с чем проверка судом законности отдельных положений нормативного правового акта по существу, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав граждан не может быть осуществлена.

Суд апелляционной инстанции с названными выводами суда первой инстанции согласиться не может, поскольку они основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в рамках административного дела нормативный правовой акт утратил силу и в настоящее время не действует, в связи с чем он не подлежит судебной проверке в порядке абстрактного нормоконтроля, подлежит отклонению ввиду следующего.

В силу части 11 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта не может служить основанием для прекращения производства по данному административному делу в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Также Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного решением органа местного самоуправления, принявшего этот акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в ходе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами (определения Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О, от 22 марта 2011 г. N 347-О-О, от 24 декабря 2013 г. N 1979-О, от 27 октября 2015 г. N 2473-О и др.).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.

Прокурор, обращаясь в суд с настоящим исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц, указал, что нарушение прав неопределенного круга лиц заключается в незаконном перераспределении денежных средств сверхустановленных лимитов на заработную плату должностных лиц муниципального образования г. Владикавказ в 2021 г, в то время как эти средства могли быть направлены на удовлетворение социальных потребностей жителей города, что свидетельствует об использовании денежных средств органом местного самоуправления в нарушение положений статей 28, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, окончание срока финансового 2021 года, на который был принят бюджет муниципального образования г. Владикавказ (с 1 января 2021 г. по 31 декабря 2021 г.) не может автоматически свидетельствовать о прекращении действия оспариваемого нормативного правового акта в указанной части, в связи с чем данное обстоятельство не может служить препятствием для его оспаривания в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и рассмотрения судом дела в названной выше части по существу.

Кроме того, в материалах административного дела отсутствуют какие-либо доказательства, свидетельствующие о принятии органом местного самоуправления нормативного акта о признании оспариваемого Решения N16/73 прекратившим свое действие или утратившим силу.

Апелляционная инстанция также полагает отметить, что оспариваемым решением N 16/73 бюджет муниципального образования г. Владикавказ принят на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 года.

В суд административный истец обратились 3 декабря 2021 г, то есть, в период срока действия, принятого бюджета (до 31 декабря 2021 г.).

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что прекращение производства по административному делу по данному основанию является незаконным и необоснованным.

Допущенное судом нарушение процессуального закона является существенным, поскольку привело к принятию неправильного решения, что в соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием к отмене постановленного судебного акта с направлением материалов административного дела в суд первой инстанции для рассмотрения административного спора по существу исковых требований.

Руководствуясь статьей 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания от 3 июня 2022 г. отменить.

Административное дело по административному иску заместителя прокурора Республики Северная Осетия-Алания к Собранию представителей г. Владикавказа о признании недействующим в части решения Собрания представителей г. Владикавказ от 29 декабря 2020 г. N 16/73 "О бюджете муниципального образования г. Владикавказ на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" направить на новое рассмотрение в Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Пятый кассационный суд общей юрисдикции (г. Пятигорск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Республики Северная Осетия-Алания в течении 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 6 октября 2022 г.

Судья Н.В. Брянцева