Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2022 г. по делу N 66а-1929/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Гылкэ Д.И., Солдатовой С.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-265/2022 по апелляционной жалобе комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области

на решение Волгоградского областного суда от 14 июня 2022 г, вынесенное по административному иску ООО "Компания Красота под ногами" о признании недействующим подпункта 12.1 пункта 12 приложения 2 к распоряжению министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 14 февраля 2013 года N 281-р "Об утверждении значений коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городском округе город-герой Волгоград", заслушав доклад судьи Сицинской О.В,

УСТАНОВИЛА:

распоряжением министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 14 февраля 2013 года N 281-р "Об утверждении значений коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городском округе город-герой Волгоград" (далее - Распоряжение от 14 февраля 2013 года N 281-р, Распоряжение) в приложении N 2 подпунктом 12.1 пункта 12 установлено значение коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов (Кдп), предназначенных для размещения открытых площадок различного функционального назначения, в том числе торгового, в размере 22.

ООО "Компания Красота под ногами" обратилось в суд с административным иском о признании недействующим распоряжения от 14 февраля 2013 года N 281-р в части установления в приложении N 2 подпунктом 12.1 пункта 12 вышеназванного значения коэффициента дифференциации.

Административные требования мотивированы тем, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам - пункту 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", как не имеющий финансово-экономического обоснования применения коэффициента 22.

Решением Волгоградского областного суда от 14 июня 2022 г. административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области просит о прекращении производства по настоящему делу или об отмене решения суда и вынесении нового об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что административным истцом не было доказано нарушение его прав и интересов. Не соглашается с выводами суда относительно признания недействующим оспариваемого пункта с момента принятия нормативного правового акта и с выводами об отсутствии у административного ответчика экономического обоснования оспариваемого коэффициента и доказательств того, что при его определение производились какие-либо расчеты.

Прокурором и административным истцом ООО "Компания Красота под ногами" представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

Представитель административного ответчика комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области Стрилец О.В. в судебном заседании суда апелляционной инстанции поддержала доводы апелляционной жалобы.

В судебное заседание апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились. Извещены надлежаще. Доказательств уважительности причин неявки не предоставили. Судебная коллегия, руководствуясь ст. 213, 308 КАС РФ, определиларассмотреть дело в их отсутствие.

В заключении прокурор Костюк А.И. настаивал на оставлении решения суда по доводам апелляционной жалобы без изменения.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав выступление представителя административного ответчика, заключение прокурора, судебная коллегия оснований к отмене решения суда либо его изменению не находит.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Материалами дела подтверждено, что административный истец ООО "Компания Красота под ногами" является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", площадью 1506 кв. м, что подтверждается заключенным договором аренды земельного участка N 1302-В от 26 июня 2014 года и является плательщиком арендной платы, которая исчисляется исходя из оспариваемого коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов (Кдп) согласно приложенному к договору расчету.

Из материалов дела достоверно следует, что Департамент муниципального имущества администрации Волгограда обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с иском к ООО "Компания красота под ногами" о взыскании задолженности по арендной плате в отношении указанного земельного участка за период с 1 февраля 2016 года по 5 декабря 2021 года в размере 9 154 856 рублей 19 копеек, рассчитанной с учетом коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, предназначенных для размещения открытых площадок различного функционального назначения, в том числе торгового в Краснооктябрьском районе г. Волгограда, в размере 22. Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 15 октября 2021 года по делу NА12-30256/2021 указанный иск принят к производству, однако в связи с невозможностью рассмотрения спора по причине оспаривания нормативного правового акта об установлении коэффициента дифференциации, производство по делу определением от 29 декабря 2021 года приостановлено.

Следовательно, вывод суда первой инстанции о наличии у административного истца ООО "Компания красота под ногами" права на оспаривание указанного нормативного акта, является верным.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, выясняет, соблюдены ли форма и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, а также требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункты "б", "в" пункта 2 части 3 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок), утверждены постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области? предоставленные в аренду без торгов" (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 2.1.1 Порядка расчета арендной платы, применяемого в спорный период времени, размер арендной платы за земельные участки из категории земель населенных пунктов рассчитывался по следующей формуле: А = КСЗУ х Кви х Кдп х Ккан х Ки, где: А - величина арендной платы, рассчитываемая за 12 месяцев; КСЗУ - кадастровая стоимость земельного участка; Кви - коэффициент вида функционального использования земельного участка; Кдп - коэффициент дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов; Ккан - коэффициент категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов; Ки - коэффициент индексации.

Пунктом 1.6 Порядка предусмотрено, что размер арендной платы за пользование земельными участками в случаях, не указанных в пункте 1.5 настоящего Порядка, рассчитывается в соответствии с разделами 2, 3 настоящего Порядка, с учетом, в том числе, коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, - устанавливается нормативными правовыми актами муниципального района, городского округа Волгоградской области по согласованию с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области по форме согласно приложению 2 и не может быть ниже 1.

Значения коэффициентов с учетом видов использования земельных участков, указанных в подпунктах 1.2, 2.2, 4.4, 14.1, 15.2, 23.1, 23.2, 24.3, 29.1, 30.4, 31.2, 32.2, 33.11, 35.3 приложения 2, и значения коэффициентов с учетом категорий арендаторов, указанных в подпунктах 2.14 - 2.18, 2.20, 2.22 - 2.24 приложения 6, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городском округе город-герой Волгоград, устанавливаются нормативным правовым актом комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области.

В приложении N 2 к распоряжению министерства по управлению государственным имуществом Волгоградской области от 14 февраля 2013 года N 281-р "Об утверждении значений коэффициента категории арендатора земельного участка из земель населенных пунктов и значений коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, применяемых при определении размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в городском округе город-герой Волгоград" подпунктом 12.1 пункта 12 установлено значение коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов (Кдп), предназначенных для размещения открытых площадок различного функционального назначения, в том числе торгового в Краснооктябрьском районе города Волгограда, в размере 22.

Установив указанные обстоятельства, суд первой инстанции указал, что оспариваемое Распоряжение является нормативным правовым актом, поскольку содержит нормы права, то есть общие правила поведения, применяемые неоднократно, в отношении неопределенного круга лиц; принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции; с соблюдением процедуры его принятия; официально опубликовано в печатном издании "Волгоградская правда", N 29, от 16 февраля 2013 года.

Кроме того, соблюдение компетенции и процедуры принятия государственным органом субъекта РФ оспариваемого нормативного правового акта в части было неоднократно предметом проверки судебных органов и установлено, в том числе вступившим в законную силу решением Волгоградского областного суда от 28 декабря 2020 года по делу N 3а-452/2020.

С решением суда в указанной части суд апелляционной инстанции соглашается.

Пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативно-правового акта требованиям Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.

Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 определены основные принципы, исходя из соблюдения которых, определяется арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или в муниципальной собственности. К ним, в том числе, относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке, а также принцип предсказуемости расчета размера арендной платы, в соответствии с которым в нормативных правовых актах органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются порядок расчета арендной платы и случаи, в которых возможен пересмотр размера арендной платы в одностороннем порядке по требованию арендодателя.

Данное постановление в части установления основных принципов определения арендной платы является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, указал, что государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий, суды должны выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков. С учетом схожести правового регулирования данная позиция применяется и к вопросам установления базовых ставок арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена.

Пунктом 2 Методических рекомендаций по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710, в целях применения названного принципа рекомендуется при установлении порядка определения размера арендной платы предусматривать положения, направленные на достижение баланса интересов арендатора и арендодателя земельного участка, например, посредством установления экономически обоснованных ставок арендной платы или иных показателей, применяемых для определения арендной платы.

Таким образом, соблюдение одного из основных принципов определения арендной платы - принципа экономической обоснованности при установлении коэффициентов, применяемых к размеру арендной платы, - должно быть доказано путем представления обосновывающих документов, содержащих анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка, и рассчитываемых значений коэффициентов.

При разрешении спора суд исследовал все представленные доказательства, в том числе отчет "Экономическое обоснование" от 4 декабря 2013 г, выполненное оценщиком Наборщиковым В.В, и "Экономическое обоснование" от 9 ноября 2013 г, выполненное тем же оценщиком, взятые за основу при установлении Кдп.

При оценке доказательств судом было назначено поведение судебной экспертизы (заключение N Б220401/01 от 22 апреля 2022 г, выполненное ООО "Оценочная фирма "БИНОМ", эксперт ФИО12), согласно выводам которой, значение коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов (Кдп), расположенных на земельных участках категории земель населенных пунктов, предоставленных для размещения открытых площадок различного назначения, в том числе торгового, в Краснооктябрьском районе г. Волгограда (Кдп) в размере 22, не является экономически обоснованным. Эксперт указывает, что в отношении установления коэффициента Кдп по земельным участкам, имеющим различные виды использования, в тексте "Экономических обоснований" от 29 ноября 2013 г, от 4 декабря 2013 г, описана такая последовательность действий, которая не позволяет установить экономическую обоснованность исходя из категории земельных участков, их доходности. Экономические обоснования, положенные в основу оспариваемого нормативного акта, не содержат анализа рынка, исходных ценовых данных, методов установления диапазона рыночной стоимости, отсутствуют расчеты, а логика рассуждения оценщика сводится к сопоставлению кадастровой стоимости земельных участков и арендной платы: При этом рыночная арендная плата зависит от рыночной стоимости объекта, и, по смыслу расчётов коэффициент КДп отражает расхождение кадастровой стоимости и рыночной стоимости.

По группе участков из категории земель населенных пунктов, предоставленных для размещения открытых площадок различного назначения, в том числе торгового, не приводится ни расчетов, ни иных данных по рыночной стоимости, а вывод Кдп строится на основании данных о кадастровой стоимости, что прямо противоречит описанной в "Экономическом обосновании" логике расчетов.

Эксперт делает вывод, что необоснованное использование удельных показателей кадастровой стоимости вместо показателей рыночной стоимости в совокупности с отсутствием обоснований такой подмены именно для рассматриваемой группы участков и отсутствием изложения процедуры определения Кдп на основании данных о кадастровой стоимости и противоречивых утверждений относительно ценовой динамики (необоснованное и не подтвержденное утверждение о падении стоимости на 7% в среднем по Волгограду), позволяет сделать вывод об отсутствии экономических обоснований приведенных в "Экономическом обосновании" коэффициентов дифференциации в зависимости от назначения объектов (Кдп), расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, предоставленных для размещения открытых площадок различного назначения, в том числе торгового, в Краснооктябрьском районе г. Волгограда.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проанализировал положения Земельного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации N 582 во взаимосвязи с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, исследовал материалы настоящего административного дела и пришел к правильному выводу о том, что административное исковое заявление ООО "Компания красота под ногами" является обоснованным и подлежит удовлетворению.

При этом суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы административного истца, указав, что экономическое обоснование для установления оспариваемых значений Кдп в оспариваемом размере, для земельных участков из категории земель населенных пунктов, предназначенных для размещения открытых площадок различного функционального назначения, в том числе торгового в Краснооктябрьском районе г. Волгограда, отсутствует.

Суд обоснованно отклонил доводы административного ответчика о том, что экономическая обоснованность размера оспариваемого коэффициента подтверждается отчетами исследования рыночной стоимости права аренды земельных участков, поскольку данные отчеты выполнены с целью подтверждения рыночной стоимости права аренды и после принятия оспариваемого нормативного правового акта, следовательно, не подтверждают проведения экономического исследования.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 года N 209-О, в отношении земельного налога, имеющего схожую правовую природу с арендной платой, судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, т.е. осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Данная позиция применяется и к вопросам установления размера арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена, в том числе к отдельным элементам формулы расчета размера такой арендной платы.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

Подобные доказательства административным ответчиком не представлены.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на вывод суда о противоречии нормативного правового акта федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, не влияют.

В соответствии с частью 1 статьи 214 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные частью 6 статьи 39, частью 7 статьи 40, пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 настоящего Кодекса.

Если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 настоящего Кодекса (пункт 1 части 1 статьи 194 КАС РФ).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 128 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Доводы апелляционной жалобы о прекращении производства по делу в связи с отменой оспариваемого нормативного акта, построены на неверном понимании законодательства и правильно отклонены судом первой инстанции, поскольку как достоверно установлено, оспариваемый коэффициент применен к административному истцу при расчете задолженности по арендной плате, заявленной ко взысканию в рамках арбитражного спора.

Определяя момент, с наступлением которого оспариваемый акт подлежит признанию недействующим в части, суд первой инстанции обоснованно определилего моментом принятия, поскольку нормативный акт в настоящий момент отменен, но ранее применялся и на основании оспоренных положений к административному истцу предъявлены требования имущественного характера. Следовательно, установление иного периода недействительности не восстановит прав административного истца.

Нарушений норм процессуального законодательства, при которых возможна отмена решения суда, перечисленных в ст. 310 КС РФ, судебная коллегия не установила.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, определила:

решение Волгоградского областного суда от 14 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

судьи