Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2022 г. по делу N 66а-1931/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Гылкэ Д.И., Солдатовой С.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-703/2022 по апелляционной жалобе административного истца Кривомаза Артема Владиславовича

на решение Краснодарского краевого суда от 23 июня 2022 г, вынесенное по административному иску Кривомаза Артема Владиславовича о признании недействующим решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части, заслушав доклад судьи Сицинской О.В,

УСТАНОВИЛА:

решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" утвержден генеральный план муниципального образования город Краснодар в новой редакции (далее - Генеральный план, Решение).

Документ опубликован в печатном издании "Вестник органов местного самоуправления муниципального образования город Краснодар" от 30 сентября 2020 г. N 9 (261) и на официальном интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара http://www.krd.ru, 9 сентября 2020 г.

Пунктом 5 Решения городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 года N 2 внесены изменения в решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 (далее - Решение городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 года N 2 п. 5).

Также в оспариваемое Решение внесены изменения пунктом 5 решения городской Думы Краснодара от 22 октября 2020 года N 3 (далее - Решение городской Думы Краснодара от 22 октября 2020 года N 3 п. 5).

Изменения в Генеральный план, внесенные поименованными решениями, не касаются земельного участка с кадастровым номером N.

Кривомаз А.В. обратился в суд с административным иском, в котором просит признать не действующим со дня принятия решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", к функциональной зоне транспортной инфраструктуры (улично-дорожной сети).

В основание заявленных требований ссылается на то, что установление функциональной зоны транспортной инфраструктуры с указанием на вид зоны - Зона улично-дорожной сети, нарушает права административного истца, поскольку не позволяет использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Решением Краснодарского краевого суда от 23 июня 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит об отмене решения суда и вынесении нового об удовлетворении заявленных требований. Доводы апелляционной жалобы идентичны основаниям административного иска. Настаивает на недопустимости нарушения прав собственника при принятии нового генерального плана.

Прокуратурой Краснодарского края, городской Думой Краснодара на апелляционную жалобу поданы возражения, в которых, полагая решение законным, а доводы апелляционной жалобы необоснованными, просят судебный акт оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Городской думы Краснодара Шупляк В.А, администрации муниципального образования города Краснодар Скиба Н.С, Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края Кацук Д.В. возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель административного истца Кумалагов Д.Р. поддержал апелляционную жалобу, ссылаясь на незаконность судебного акта.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание, не явились. Извещены надлежаще. Доказательств уважительности причин неявки не предоставили. Судебная коллегия, руководствуясь ст. 150, 308 КАС РФ, определиларассмотреть дело в их отсутствие.

В заключении прокурор Костюк А.И. настаивал на оставлении решения суда по доводам апелляционной жалобы без изменения.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия оснований к отмене решения суда либо его изменению не находит.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 1 статьи 24, пунктом 6 части 2 статьи 25 Устава муниципального образования г. Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 года N 11 п. 6 (далее по тексту - Устав), городская Дума Краснодара является представительным органом муниципального образования, и к ее полномочиям относится, в том числе, утверждение генерального плана муниципального образования г. Краснодар.

Как установлено судом и подтверждается материалами административного дела, Генеральный план принят уполномоченным органом с соблюдением процедуры, в надлежащей форме, официально опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Анализируя вышеприведенные нормы права, суд приходит к выводу о том, что генеральный план муниципального образования, как документ территориального планирования, утверждаемый на значительный период времени, определяет назначение территорий для обеспечения их устойчивого развития.

Пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ установлено, что функциональными зонами являются зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план, в частности, содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1 ГрК РФ).

Таким образом, установление в генеральном плане функциональной зоны для объектов местного значения соответствует положениям пункта 1 части 4 и пункта 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 28 ГрК РФ, в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

В соответствии частью 1 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Согласно части 2 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования - главой муниципального образования.

Как указано в части 4 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Решением городской Думы Краснодара от 22 марта 2007 года N 21 п. 1 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений в муниципальном образовании город Краснодар" утвержден порядок проведения общественных обсуждений.

2 сентября 2020 года Городской Думой Краснодара принято решение N 100 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар".

Судом первой инстанции установлено, что административный истец Кривомаз А.В. является собственником 1/2 доли земельного участка с кадастровым номером N, имеющим вид разрешенного использования: объекты технического обслуживания и ремонта транспортных средств, машин и оборудования, расположенного по адресу: "адрес".

Право собственности административного истца возникло 28 апреля 2020 г, что следует из выписки из Единого государственного реестра недвижимости.

Согласно градостроительному плану на земельный участок от 13.04.2021 NРФ-23- 2-06-0-00-2021-0771, подготовленному департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар в примечании к чертежу указано, что в соответствии с картой (схемой) функционального зонирования генерального плана муниципального образования город Краснодар от 2 сентября 2020 N 100 п.1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар", земельный участок частично расположен в зоне транспортной инфраструктуры (зона улично-дорожной сети), в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), в связи с чем границы, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства отсутствуют.

Разрешение на строительство и разрешение на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства на земельном участке департаментом не выдавалось.

Согласно информации, предоставленной департаментом архитектуры и градостроительства администрации, по сведениям публичной кадастровой карты сети "Интернет" земельный участок с кадастровым номером N имеет вид разрешенного использования "объекты технического обслуживания и ремонта транспортных средств, машин и оборудования".

В соответствии с Генеральным планом, вышеуказанный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры (вид зоны - Зона улично-дорожной сети), частично в зоне озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Проект генерального плана муниципального образования город Краснодар в целях соблюдения порядка его утверждения Постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 19.06.2020 года N 2307 опубликован 19.06.2020г. https://krd.ru/dokumenty/dokumenty-administratsii/normativnve-pravovye-akty/ofitsialnoe-opublikovanie-normativnykh -pravovykh-aktov/document-19062020231422.html, и вынесен на общественные обсуждения, которые проходили в каждом населенном пункте.

Комиссией по землепользованию и застройке муниципального образования Краснодар рассматривались внесенные на общественных обсуждениях предложения и замечания, результаты поддержки или отклонения которых содержались в заключении и протоколе общественных обсуждений. Общественные обсуждения завершились опубликованием заключения о результатах общественных обсуждений 31.08.2020г. в официальном источнике опубликования нормативных актов городской Думы Краснодара - на Интернет-портале администрации муниципального образования город Краснодар и городской Думы Краснодара.

В целях соблюдения установленного статьёй 25 Градостроительного кодекса РФ порядка согласования также были получены положительные заключения Министерства экономического развития РФ от 24.07.2020г. N 23830-ОТ/Д27 и администрации Краснодарского края от 25.06.2020г. N 869 в части вопросов, относящихся к компетенции указанных органов. В отношении земельного участка с кадастровым номером N в комиссию поступали предложения и замечания.

Предложения было рекомендовано отклонить, так как функциональное зонирование Генерального плана установлено с учетом разрешенного использования земельного участка, согласно сведениям публичной кадастровой карте.

Ранее, генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 февраля 2004 г. N 46, рассматриваемый земельный участок был расположен в зоне транспортной инфраструктуры.

Правилами землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, утверждённым решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6, располагался в зоне транспортной инфраструктуры (Т-1), частично в зоне зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1).

Правилами землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, в редакции решения городской Думы Краснодара от 10 апреля 2008 г. N 40, рассматриваемый земельный участок располагался в зоне застройки индивидуальными жилыми домами в границах города Краснодара (Ж.1.1), частично в зоне садоводческих товариществ (СХ.1).

Правилами землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, в редакции решения городской Думы Краснодара от 24 сентября 2009 N 61, спорный земельный участок располагался в зоне инженерной и транспортной инфраструктуры (ИТ).

В дальнейшем, в соответствии с генеральным планом муниципального образования г. Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 п. 15, рассматриваемый земельный участок располагался в зоне малоэтажной индивидуальной жилой застройки, зоне транспортной инфраструктуры (планируемого к размещению объекта местного значения ? автомобильная дорога).

Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100, рассматриваемый земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры, частично в зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Правилами землепользования и застройки, на территории муниципального образования город Краснодар, в редакции решения городской Думы Краснодара от 22.07.2021 N 17 п. 19 указанный земельный участок расположен в зоне транспортной инфраструктуры (Т-1), частично в зоне зелёных насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р-1).

Согласно сведениям ГИСОГД рассматриваемый земельный участок расположен в границах территории, на которую постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 25.12.2019 N 5979 утверждена документация по планировке территории (проект планировки территории и проект межевания территории) для размещения линейного объекта (автомобильной дороги, сетей инженерно-технического обеспечения) от улицы Западный Обход до улицы Средней в Прикубанском внутригородском округе города Краснодара.

Постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 26.05.2021 N 2007 принято решение об изъятии для муниципальных нужд, в том числе и части земельного участка с кадастровым номером N.

В настоящее время изымаемая часть земельного участка с кадастровым номером N, входящая в земельный участок с кадастровым номером N, поставлена на кадастровый учет. Подготовлен отчет об оценке земельного участка (письмо департамента транспорта и дорожного хозяйства муниципального образования город Краснодар о предоставлении информации от 14 апреля 2022 N 3931/39).

Суд правильно отверг доводы административного истца о нарушении прав собственника изменением функциональной зоны, в которой расположен земельный участок, указав, что изменение функциональной зоны происходит в рамках процедуры определения стратегии градостроительного планирования, которое должно обеспечить не только права и законные интересы собственников и обладателей прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы по долгосрочному развитию муниципального образования. Такой вывод полностью согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 ГрК РФ, сложившейся судебной практикой.

Необходимо отметить, что в сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Генеральный план не всегда учитывает фактическое землепользование, а направлен на устойчивое развитие муниципального образования, потому судом верно отклонены доводы административного истца о нарушении его прав собственника.

Судом проверен и доводы административного истца об отнесении спорного земельного участка к двум различным функциональным зонам, отклоненный со ссылкой на пункт 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ. В соответствии с которым действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Нахождение земельного участка согласно генеральному плану муниципального образования одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования, не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.

Оснований к иным выводам судебная коллегия не усматривает.

Доводы административного истца о несоответствии решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 N 100 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар" утвержденных решением городской Думы Краснодара от 30.01.2007 N 19 п. 6 (в редакции решения городской Думы Краснодара от 22.07.2021 N 17 п. 19) в части допустимых видов разрешенного использования исходного земельного участка, основаны на неверном понимании законодательства о градостроительной деятельности.

Доводы, приведенные административным истцом в апелляционной жалобе, не содержат правовых оснований к отмене либо изменению решения суда, не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции.

С учетом изложенного вынесенное по делу решение следует признать законным, а доводы апелляционной жалобы об обратном необоснованными.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, определила:

решение Краснодарского краевого суда от 23 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административного истца Кривомаза Артема Владиславовича - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Краснодарский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

судьи