Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2022 г. по делу N 66а-1493/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре Акматовой О.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-97/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Водоканал" к Региональной энергетической комиссии Кузбасса об оспаривании нормативных правовых актов с апелляционной жалобой Региональной энергетической комиссии Кузбасса на решение Кемеровского областного суда от 30 мая 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, объяснения представителя Региональной энергетической комиссии Кузбасса Саврасова М.Г, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Водоканал" Мокроусовой С.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

общество с ограниченной ответственностью "Водоканал" (далее также - Общество, ООО "Водоканал") с учетом уточнения заявленных требований обратилось с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия постановления Региональной энергетической комиссии Кузбасса от 02 декабря 2021 года N 606 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 19 декабря 2018 года N 601 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования тарифов в сфере холодного водоснабжения питьевой водой, водоотведения ООО "Водоканал" (Новокузнецкий городской округ)" и постановления Региональной энергетической комиссии Кузбасса от 02 декабря 2021 года N 607 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 19 декабря 2018 года N 602 "Об утверждении производственной программы в сфере холодного водоснабжения питьевой водой, водоотведения и об установлении тарифов на питьевую воду, водоотведение ООО "Водоканал" (Новокузнецкий городской округ)" в части 2022 года".

В обоснование заявленных требований указано, что регулирующий орган во исполнение представления прокуратуры Кемеровской области-Кузбасса необоснованно исключил из необходимой валовой выручки (далее - НВВ) Общества расходы на транспортные услуги, капитальные ремонты, социальный пакет как необоснованно полученный доход расходы предыдущих периодов в общем размере "данные изъяты" тыс. руб, из которых "данные изъяты" тыс. руб. на водоснабжение и "данные изъяты" тыс. руб. на водоотведение, что привело к установлению тарифов в 2022 году на основании заниженной НВВ и нарушению прав на возмещение обоснованных затрат.

Административный истец полагает, что в нарушение норм действующего законодательства, обладая полным комплектом поданных на тарифное регулирование документов и не запрашивая дополнительных, при установлении тарифов на очередной период регулирования РЭК Кузбасса не проверив на предмет экономической обоснованности и не дав оценку результату прокурорской проверки, исключила вышеуказанные суммы, сославшись лишь на представление прокуратуры.

Решением Кемеровского областного суда от 30 мая 2022 года признаны недействующими со дня их принятия постановление РЭК Кузбасса от 02 декабря 2021 года N 606 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 19 декабря 2018 года N 601 "Об установлении долгосрочных параметров регулирования тарифов в сфере холодного водоснабжения питьевой водой, водоотведения ООО "Водоканал" (Новокузнецкий городской округ)", постановление РЭК Кузбасса от 02 декабря 2021 года N 607 "О внесении изменений в постановление региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 19 декабря 2018 года N 602 "Об утверждении производственной программы в сфере холодного водоснабжения питьевой водой, водоотведения и об установлении тарифов на питьевую воду, водоотведение ООО "Водоканал" (Новокузнецкий городской округ)" в части 2022 года".

В апелляционной жалобе Региональная энергетическая комиссия Кузбасса, ссылаясь на незаконность постановленного судебного акта, просит его отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование доводов жалобы указывает на несогласие с выводами Кемеровского областного суда о том, что регулирующий орган пришел к выводу об экономической необоснованности исключенных им расходов только лишь на основании выводов, содержащихся в вынесенном в его адрес предписании, то есть не обеспечил экспертизу всех представленных документов и не отразил в своем заключении результаты проведенной экспертизы как того требуют Правила регулирования тарифов. Также регулирующий орган не согласен с выводами суда о том, что исходя из особенностей тарифного регулирования, регулирующий орган, корректируя НВВ Общества по холодному водоснабжению питьевой воды и водоотведению и исключая ранее им же учтенные расходы при установлении тарифов на 2019-2020 годы как экономически необоснованные только на основании представления об устранении нарушений закона, вынесенного не органом регулирования тарифов, должен был руководствоваться не только Законом о прокуратуре и содержанием представления об устранении нарушений закона, но и законодательством, регулирующим отношения по установлению тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения, предписывающим проведение экспертизы представленных материалов и документов, при этом в случае несогласия с представлением не был лишен возможности обжаловать его в установленном порядке.

Региональная энергетическая комиссия обращает внимание на то, что внесенное прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса в адрес Региональной энергетической комиссии Кузбасса представление от 05 апреля 2021 года не содержало, а также не предписывало обязанности о необходимости проведения органом регулирования дополнительной экспертизы и оценки фактов, отраженных в вышеуказанном представлении на предмет соответствия требованиям действующего законодательства Российской Федерации в области тарифного регулирования. Единственным требованием, отраженным в представлении, являлось исключение из необходимой валовой выручки ООО "Водоканал" выявленных прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса необоснованно учтенных расходов по статьям затрат: "Прибыль на социальное развитие, поощрение", "Завышение стоимости работ", "Транспортные услуги", "Расходы на капитальный ремонт", а не проведение самостоятельного, дополнительного анализа.

Кемеровским областным судом не рассмотрена ситуация, в которой орган регулирования согласился с внесенным прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса представлением, оценка данных обстоятельств в оспариваемом судебном акте отсутствует. Подача жалобы на представление прокуратуры об устранении нарушений закона лицом, в адрес которого оно было вынесено, является правом, а не обязанностью. С учетом полномочий, предоставленных прокуратуре, в том числе при проведении проверки, у Региональной энергетической комиссии Кузбасса отсутствовали правовые основания не доверять фактам, изложенным в представлении прокуратуры Кемеровской области-Кузбасса, и как следствие, обжаловать в установленном порядке.

По мнению апеллянта, материалы проверки не могли быть представлены для ознакомления прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса, поскольку прокуратурой города Новокузнецка проверка по обращению органа регулирования не проводилась, указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации является служебным документом, определяющим направление деятельности нижестоящих прокуратур, содержащим информацию ограниченного распространения. Предусматривая возможность ознакомления заявителя с материалами проверки, действующие нормативные правовые акты не содержат положений, которые возлагали бы на прокуратуру безусловной обязанности по ознакомлению граждан с материалами проверок по их обращениям. Факт внесения прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса представления об устранении нарушений закона не может являться основанием для присвоения Региональной энергетической комиссии Кузбасса статуса заявителя в рамках проведенной проверки, позволяющего знакомиться с ее материалами.

Удовлетворяя заявленные ООО "Водоканал" требования Кемеровский областной суд в нарушение пункта 4 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не проверил и не дал оценки фактическим обстоятельствам, которые послужили основанием для исполнения органом регулирования внесенного прокуратурой Кемеровской области-Кузбасса представления, не привел мотивы и не указал какими нормативными правовыми актами руководствовался, принимая решение о признании недействующими нормативных правовых актов Региональной энергетической комиссии Кузбасса. Ссылка суда на Правила регулирования тарифов не может являться безусловным и достаточным основанием для удовлетворения заявленных ООО "Водоканал" исковых требований.

Прокурором, участвующим в деле, и административным истцом представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 07 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее - Закон о водоснабжении и водоотведении).

В целях реализации положений Закона о водоснабжении и водоотведении в части регулирования деятельности и тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения Правительством Российской Федерации 13 мая 2013 года принято постановление N 406, которым утверждены, в том числе, Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее - Правила регулирования тарифов).

Пунктом 1 части 1 статьи 5 Закона о водоснабжении и водоотведении определено, что установление тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1.2, 3.6.10 Положения о региональной энергетической комиссии Кемеровской области, утвержденного постановлением Коллегии Администрации Кемеровской области от 06 сентября 2013 года N 371, действовавшим до 18 марта 2020 года, Региональная энергетическая комиссия Кемеровской области является исполнительным органом государственной власти Кемеровской области специальной компетенции, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) на территории Кемеровской области, и устанавливает тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения.

Аналогичные положения закреплены в пунктах 1.2, 3.40 Положения о Региональной энергетической комиссии Кузбасса, утвержденного постановление Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 19 марта 2020 года N 142 действующего с 19 марта 2020 года.

Как правильно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением порядка опубликования, правил введения в действие и по этим основаниям не оспариваются.

В соответствии с пунктом 29 Основ ценообразования тарифы на горячую воду (горячее водоснабжение), на питьевую воду (питьевое водоснабжение), на техническую воду, водоотведение, транспортировку холодной (горячей) воды, на транспортировку сточных вод устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема отпуска воды, объема принятых сточных вод, оказываемых услуг. Указанные объемы определяются в соответствии с методическими указаниями исходя из фактического отпуска воды (приема сточных вод) за последний отчетный год и динамики отпуска воды (приема сточных вод) за последние 3 года.

Согласно пунктам 30, 33 Основ ценообразования тарифы в сфере водоснабжения и водоотведения могут устанавливаться с применением метода индексации на основе долгосрочных параметров регулирования (долгосрочные тарифы). Данные тарифы ежегодно корректируются с учетом отклонений фактических значений параметров регулирования тарифов, учитываемых при расчете тарифов (за исключением долгосрочных параметров регулирования тарифов), от их плановых значений (пункт 80 Основ ценообразования).

Необходимая валовая выручка регулируемых организаций определяется исходя из экономически обоснованных расходов, необходимых им для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения плановых значений показателей надежности, качества и энергетической эффективности объектов централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения, установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения (пункт 24 Основ ценообразования).

Экспертное заключение органа регулирования тарифов является документом, обосновывающим решение органа регулирования тарифов об установлении регулируемых тарифов, подготовленным уполномоченным экспертом (уполномоченными экспертами) органа регулирования тарифов, содержащим объективные выводы об экономической обоснованности предлагаемых к установлению тарифов, указанных в предложении регулируемой организации об установлении тарифов (пункт 25 Правил регулирования тарифов).

Пунктом 30 Правил регулирования тарифов установлено, что орган регулирования отказывает во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями не подтверждена.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что ООО "Водоканал" осуществляет регулируемую деятельность в сфере холодного водоснабжения и водоотведения, реализуемые на потребительском рынке территории города Новокузнецка.

19 декабря 2018 года постановлением Региональной энергетической комиссии Кемеровской области N 601 для ООО "Водоканал" (Новокузнецкий городской округ, Новокузнецкий муниципальный район) установлены долгосрочные параметры регулирования тарифов на питьевую воду, водоотведение на период с 01 января 2019 года по 31 декабря 2023 года.

Постановлением Региональной энергетической комиссии Кемеровской области от 19 декабря 2018 года N 602 утверждена производственная программа в сфере холодного водоснабжения питьевой водой, водоотведения и установлены тарифы на питьевую воду, водоотведение ООО "Водоканал" (Новокузнецкий городской округ, Новокузнецкий муниципальный район).

30 апреля 2021 года ООО "Водоканал" обратилось в регулирующий орган с заявлениями о корректировке НВВ и установленных тарифов на товары (услуги) организации водопроводно-канализационного хозяйства по питьевой воде и водоотведению с предоставлением обосновывающих материалов.

Как установлено судом первой инстанции и следует из экспертного заключения, при корректировке НВВ по холодному водоснабжению питьевой воды, регулирующий орган, сославшись на подпункт "а" пункта 16 Основ ценообразования и представление прокуратуры Кемеровской области - Кузбасса о нарушении закона от 05 апреля 2021 года N 7/3-13-2021, в целях исполнения представления исключил экономически необоснованные расходы, учтенные при установлении тарифов на 2019 год в сумме "данные изъяты" тыс. руб. в том числе:

- "Прибыль на социальное развитие, поощрение" - "данные изъяты" тыс. руб.;

- "Завышение стоимости работ" - "данные изъяты" тыс. руб.;

- "Транспортные услуги" - "данные изъяты" тыс. руб.;

- "Расходы на капитальный ремонт" - "данные изъяты" тыс. руб.

На 2020 год в сумме "данные изъяты" тыс. руб. в том числе:

- "Прибыль на социальное развитие, поощрение" - "данные изъяты" тыс. руб.

Таким же образом регулирующий орган поступил при корректировке НВВ общества по водоотведению и исключил экономически необоснованные расходы, учтенные при установлении тарифов на 2019 год в сумме "данные изъяты" тыс. руб. в том числе:

- "Прибыль на социальное развитие, поощрение" - "данные изъяты" тыс. руб.;

- "Транспортные услуги" - "данные изъяты" тыс. руб.;

- "Расходы на капитальный ремонт" - "данные изъяты" тыс. руб.

На 2020 год в сумме "данные изъяты" тыс. руб. в том числе:

- "Прибыль на социальное развитие, поощрение" - "данные изъяты" тыс. руб.

Вместе с тем, как верно отмечено судом первой инстанции, РЭК Кузбасса какой-либо самостоятельной оценки экономической обоснованности исключенных расходов и анализа документов финансово-хозяйственной деятельности Общества, подтверждающих их несение, не производилось.

Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре Российской Федерации) в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами.

На основании пункта 3 статьи 22 Закона о прокуратуре Российской Федерации прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме (пункт 1 статьи 24 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Таким образом, при осуществлении надзора за исполнением законов орган прокуратуры не подменяет собой другие органы, при этом действующим законодательством на прокуратуру не возложена обязанность указывать каким именно образом орган государственной власти должен устранить допущенные нарушения. Способы устранения нарушений определяются органом государственной власти самостоятельно в соответствии с имеющимися полномочиями.

Между тем, как обоснованно отмечено в обжалуемом судебном акте, исходя из особенностей тарифного регулирования, регулирующий орган, корректируя НВВ Общества по холодному водоснабжению питьевой водой и водоотведению и исключая ранее им же учтенные расходы при установлении тарифов на 2019-2020 годы, как экономически необоснованные только на основании представления об устранении нарушений закона вынесенного не органом регулирования тарифов, должен был руководствоваться не только Законом о прокуратуре Российской Федерации и содержанием представления об устранении нарушений закона, но и законодательством, регулирующим отношения по установлению тарифов в сфере холодного водоснабжения и водоотведения, предписывающим проведение экспертизы представленных материалов и документов, при этом в случае несогласия с представлением не был лишен возможности обжаловать его в установленном порядке.

Судебная коллегия находит данные выводы суда первой инстанции правильными, а доводы апеллянта несостоятельными.

Вопреки утверждению апеллянта, мотивировочная часть решения содержит, предусмотренные пунктом 4 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ссылки на нормативные правовые акты, которыми суд руководствовался при принятии обжалуемого решения.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 30 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Региональной энергетической комиссии Кузбасса - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Кемеровский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 05 октября 2022 года