Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 8а-18023/2022[88а-18409/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Жидковой О.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационным жалобам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 года (N 3а-14/2022) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года (N 66а-669/2022) по административному исковому заявлению Грифа А.В. о признании не действующими в части Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Кузнецовой Т.А, Губернатора Санкт-Петербурга Ковалевой К.А, поддержавших доводы кассационных жалоб, возражения против кассационных жалоб представителя Грифа А.В. Григорьева Ю.А, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Парфеновой Е.Г, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 21 декабря 2005 года принят и Губернатором Санкт-Петербурга 22 декабря 2005 года подписан Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга". Закон опубликован 23 декабря 2005 года в издании "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга" N 51.

В приложении 2 к Закону в действующей редакции (Карте границ функциональных зон с отображением параметров планируемого развития указанных зон и границ Санкт-Петербурга) на листе 24 земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", и земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения).

Правительством Санкт-Петербурга 21 июня 2016 года принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", которым утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга.

Указанным нормативным правовым актом в действующей редакции вышеуказанные земельные участки отнесены к территориальной зоне ТР-2 (зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов инженерной инфраструктуры) (лист 97 Приложения N 2 к Постановлению (Карта градостроительного зонирования Санкт-Петербурга. Границы территориальных зон и подзон (кроме подзон, отличающихся по высоте зданий, строений и сооружений)). Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru) 26 февраля 2021 года.

Гриф А.В. обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением, просил признать недействующим лист 24 Приложения 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в действующей редакции в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: "адрес", и лист 9 Приложения N 2 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в действующей редакции в части отнесения названных участков в территориальной зоне ТР2; обязать Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, соответственно, принять нормативные правовые акты, заменяющие Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в частях признанных недействующими.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что является собственником указанных земельных участков, оспариваемое функциональное планирование и территориальное зонирование является произвольным, не учитывает фактически сложившееся землепользование и не обеспечивает баланс частных и публичных интересов.

Административный истец полагал оспариваемые положения противоречащими частям 1, 2, 6, статьи 2, части 1 статьи 9, части 12 статьи 1 пункту 4 части 1 статьи 34, частям 9, 10 стали 31, пункту 3 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерация, статьям 1, 2, 15 Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", а также пункту 1.1.2, Приказа Госстроя Российской Федерации от 15 декабря 1999 года N 153 "Об утверждении Правил создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации".

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года, административный иск Грифа А.В. удовлетворен частично.

Признан недействующим со дня вступления в законную силу решения суда лист 24 приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" к функциональной зоне Р2 и лист 97 Приложения 2 к Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части отнесения названных участков в территориальной зоне ТР2.

В кассационных жалобах на решение Санкт-Петербургского городского суда от 22 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Губернатор Санкт-Петербурга ставят вопрос об отмене судебных актов, полагая их постановленными с нарушением и неправильным применением норм материального права, с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции, установив, что на дату издания Закона Санкт-Петербурга от 19 декабря 2018 года N 763-161 спорные земельные участки были переданы Санкт-Петербургом в частную собственность как используемые под садоводство, пришел к выводу о том, что приведенное правовое регулирование противоречит положениям федерального законодательства. При этом суд принял во внимание, что градостроительное зонирование земельных участков истца согласуется с функциональным зонированием, при этом границы территориальной зоны установлены без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования, как это предусмотрено пунктом 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Соглашаясь с этими выводами, суд апелляционной инстанции также указал, что оспариваемое правовое регулирование не в полной мере соответствует принципам, установленным статьей 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которым регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Вместе с тем, судами оставлено без внимания, что пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Разрешая заявленные требования, суды также не учли, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Таким образом, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны Р2 существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в апелляционном определении указываются обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле.

Согласно пункту 3 части 2 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при оставлении апелляционных жалобы, представления без удовлетворения суд обязан указать мотивы, по которым доводы апелляционных жалобы, представления отклоняются.

Из анализа Закона Санкт-Петербурга от 8 октября 2007 года N 430-85 "О зеленых насаждениях общего пользования", устанавливающего перечень территорий зеленых насаждений общего пользования и границы территорий зеленых насаждений общего пользования, Закона Санкт-Петербурга от 28 июня 2010 года N 396-88 "О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге", регулирующего вопросы, связанные с размещением, использованием, воспроизводством, содержанием и учетом зеленых насаждений в Санкт-Петербурге и оспариваемого Закона Санкт-Петербурга суды сделали вывод о том, что поскольку к территориям зеленых насаждений общего пользования не могут быть отнесены земельные участки, находящиеся в частной собственности, на оспариваемые территории не могла быть установлена функциональная рекреационная зона.

В апелляционных жалобах на решение суда административные ответчики настаивали на том, что отсутствуют правовые и фактические основания для отнесения функциональной зоны Р2 к территориям зеленых насаждений общего пользования в Санкт-Петербурге, а принадлежащие административному истцу земельные участки не относятся к зеленым насаждениям общего пользования и не могли к ним относится, в связи с чем нормы, установленные вышеуказанными Законами Санкт-Петербурга, не могли быть применены при рассмотрении данного дела.

Указанные доводы не получили у суда апелляционной инстанции никакой оценки, равно как и доводы о том, что до принятия Закона Санкт-Петербурга в 2005 году и определения для нее функциональной зоны "рекреационная зона" в соответствии с Генеральным планом развития Ленинграда и Ленинградской области на период до 2005 года, утвержденным Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 5 декабря 1987 года N 1387, оспариваемая территория была обозначена как "Зелень (существующая)", то есть с учетом функциональных зон, которые были установлены Законом Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" в 2005 году, данная зона являлась тождественной той зоне, которая существовала в Генеральном плане развития Ленинграда и Ленинградской области.

Несмотря на установленную частями 1 и 2 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность осуществить проверку судебных актов по апелляционным жалобам в полном объеме и оценить имеющиеся в деле доказательства, а частью 3 статьи 311 данного кодекса - указать мотивы, по которым доводы апелляционной жалобы отклоняются, изложенные в апелляционных жалобах административных ответчиков доводы оставлены без проверки и надлежащей правовой оценки.

С учетом изложенного, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года нельзя признать законным, так как оно принято с существенным нарушением норм процессуального права, которое привело к принятию неправильного судебного акта, что является в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для его отмены в кассационном порядке с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 12 июля 2022 года отменить, административное дело по административному исковому заявлению Грифа А.В. о признании не действующими в части Закона Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" направить на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 26 октября 2022 года.