Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 8а-18216/2022[88а-19252/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего: Зеленского А.М, судей: Морозковой Е.Е, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Ахмадеевой Е. В. на решение Калининградского областного суда от 21 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2022 года по административному делу NN 3а-40/2022по административному исковому заявлению Ахмадеевой Е. В. о признании недействующими в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) и правил землепользования и застройки городского округа " "адрес"" (в редакции решения городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339), возложении на Правительство Калининградской области обязанности по принятию замещающих актов.

Заслушав доклад судьи Зеленского А.М, объяснения представителя Ахмадеевой Е.В. - Кузина В.А, Радостева А.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Поповой Е.В. об оставлении без изменения состоявшихся по делу судебных актов, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

6 июля 2016 года решением городского Совета депутатов Калининграда N 225 утвержден Генеральный план городского округа "Город Калининград" (далее - Генеральный план, Решение от 6 июля 2016 года) на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" Генеральный план актуализирован (откорректирован).

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в виде графических и текстовых материалов (далее - Правила землепользования и застройки, Решение от 25 декабря 2017 года).

Постановление Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 официально опубликовано 12 августа 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации. Правила землепользования и застройки официально опубликованы в газете "Гражданин" (выпуск от 9 января 2018 года) и размещены на официальном сайте органа местного самоуправления.

Ахмадеева Е.В. обратилась в Калининградский областной суд с административным иском, предъявленным к Правительству Калининградской области и администрации городского округа "Город Калининград", о признании недействующим Генерального плана в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, а также Правил землепользования и застройки в редакции решения городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территории общего пользования.

Заявленные требования административным истцом мотивированы тем, что она с 15 апреля 2015 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N площадью 659 кв.м, образованного в 2004 году из состава земель населенных пунктов, с разрешенным использованием - под строительство индивидуального жилого дома, адрес местонахождения: "адрес".

Земельный участок по назначению не использовался, объекты капитального строительства на земельном участке отсутствуют. После того, как Ахмадеева Е.В. приняла решение о строительстве индивидуального жилого дома, ей стало известно о том, что земельный участок с кадастровым номером N Генеральным планом отнесен к функциональной зоне транспортной инфраструктуры, а Правилами землепользования и застройки - к территории общего пользования, предназначенной для размещения линейных объектов, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется и которая не подлежит использованию для целей индивидуального жилищного строительства.

По утверждению Ахмадеевой Е.В, такое зонирование территории нарушает ее право на использование земельного участка с кадастровым номером N для целей строительства индивидуального жилого дома и не соответствует закону при том, что расстояние от упомянутого земельного участка до противоположной стороны "адрес" составляет 42 метра, что свидетельствует о расположении земельного участка с кадастровым номером N за пределами планируемой магистральной "адрес" исходя из минимальной ширины магистральных улиц - 40 метров, определенной строительными нормами и правилами. Кроме того, кольцевых развязок в районе пересечения улиц Окуловская и Красной не предусматривается, на карте трансформации транспортного каркаса "адрес" магистральная улица районного значения ("адрес") отображена за пределами границ земельного участка Ахмадеевой Е.В.

С учетом изложенного административный истец полагал, что в данном случае отсутствует публичный интерес в отнесении спорного земельного участка к территории общего пользования, а Правительство Калининградской области обязано привести Генеральный план и Правила землепользования и застройки в соответствие с градостроительным законодательством путем отнесения рассматриваемой территории к функциональной и территориальной зонам застройки индивидуальными жилыми домами.

Решением Калининградского областного суда от 21 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

На вступившие в законную силу судебные постановления административный истец подал кассационную жалобу, в которой ставится вопрос об их отмене. В обоснование жалобы приводятся доводы о нарушении судами норм материального и процессуального права.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций не допущено.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" правомерный вывод, что Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из соответствия в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу. Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции правомерно согласилась с указанными выводами, так как они сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план, как документ территориального планирования муниципального образования, содержит в себе 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (части 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Проверив и оценив соответствие содержания Генерального плана и Правил землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судебная коллегия учитывает, что принадлежащий Ахмадеевой Е.В. на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N (категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: под строительство индивидуального жилого дома), по функциональному зонированию в соответствии с Генеральным планом в первоначальной редакции от 6 июля 2016 года N 225 был отнесен к функциональной зоне - территория общего пользования, при этом положением о территориальном планировании на расчетный срок 2026-2035 годы в створе улиц Окуловская и Елизаветинская было предусмотрено строительство объекта местного значения - автодорожного путепровода через железнодорожные пути линии Калининград - Переславское протяженностью 160 метров (ширина не менее 17 метров) в створе улиц Окуловская и Елизаветинская. В 2020 году и в 2021 году были внесены изменения в Генеральный план, которыми рассматриваемая территория отнесена к функциональной зоне транспортной инфраструктуры. В положении о территориальном планировании (пункт 32 таблицы 6 "Сведения о наименованиях и основных характеристиках, планируемых для размещения на территории ГО "Город Калининград" автомобильных дорог местного значения и искусственных сооружений") также, как и в первоначальной редакции Генерального плана, содержится указание на запланированное строительство на расчетный срок 2026-2035 годов объекта местного значения - линейного объекта в створе улиц Окуловская и Елизаветинская.

В материалах по обоснованию Генерального плана, в частности, на картах трансформации транспортного каркаса города Калининграда 2025 год и 2035 год, карте развития городских магистралей и улично-дорожной сети и карте автомобильных дорог, отображены запланированные к строительству транспортные магистрали города, в том числе Северное полукольцо в районе улиц Островского, Закатная, Молодой гвардии, которое согласно проектному решению соединяется с системой улиц Елизаветинская - Окуловская - Красная в северном и северо-западном секторе города посредством запланированного к строительству путепровода над железной дорогой в створе улиц Окуловской и Задонского для обеспечения транспортных связей Северного планировочного района с основной частью города и улучшения связей хордового характера.

Таким образом, в настоящее время согласно решениям Генерального плана, в части развития транспортной инфраструктуры, "адрес" является планируемым объектом улично-дорожной сети - магистральной улицей общегородского значения регулируемого движения.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций о том, что установление функционального зонирования в границах принадлежащего истцу земельного участка не было произвольным.

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечивается возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

С учетом изложенного, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

Размещение объекта транспортной инфраструктуры относится к дискреции органов местного самоуправления городского округа, а установление в генеральном плане функциональной зоны в целях отображения объектов местного значения - улично-дорожной сети, в том числе планируемой, отображение ее границ на картах генерального плана соответствуют положениям статей 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, орган местного самоуправления при реализации своих полномочий в градостроительной деятельности был вправе установить функциональное зонирование территории, в пределах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, применительно к созданию условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил указание административного истца о возможной ширине проектируемой магистральной улицы - 40 метров, исходя из минимально допустимой ширины магистральной улицы согласно строительным нормам и правилам, сославшись на то, что индивидуальные характеристики дороги, в том числе точная схема ее прокладки, ширина, объекты благоустройства и так далее, не подлежат установлению при разработке документов территориального планирования, а подлежат определению на стадии подготовки проектной документации, рабочей документации и получения разрешения на строительство линейного объекта (статьи 23, 24, 48, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с примечанием 1 к таблице 11.2 СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89 ширина улиц и дорог определяется расчетом в зависимости от интенсивности движения транспорта и пешеходов, состава размещаемых в пределах поперечного профиля элементов (проезжих частей, технических полос для прокладки подземных коммуникаций, тротуаров, зеленых насаждений и др.), с учетом санитарно-гигиенических требований и требований гражданской обороны. Ширина улиц и дорог в красных линиях принимается, м: магистральных дорог - 50 -100; магистральных улиц - 40 - 100; улиц и дорог местного значения - 15 -30.

В соответствии с пунктом 29 Перечня национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 мая 2021 года N 815, СП 42.13330.2016 в вышеприведенной части являются обязательными для исполнения.

Таким образом, проектируемая ширина "адрес" должна составлять от 40 до 100 метров.

Доводы жалобы о том, что ответчиком не учтен вид фактического землепользования, принадлежащего истцу земельного участка судебной, коллегией отклоняется как необоснованный. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии Генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

С учетом установленных обстоятельств, суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно отказал в признании оспариваемого Генерального плана недействующим.

Также обоснованно не нашел суд первой инстанции оснований для признания недействующими Правил землепользования и застройки.

Судом верно установлено и следует из представленных доказательств, что в соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 39:15:121016:24 отнесен к территории общего пользования, которая включает в себя, помимо прочих объектов, также улицы и проезды (пункт 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), то есть в оспариваемой части Правила землепользования и застройки соответствуют Генеральному плану.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Согласно пунктам 11 и 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территорией общего пользования признаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары); границы этой территории обозначаются красными линиями, которые подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной административным истцом территории установлено как зона транспортной инфраструктуры, то Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как территорию общего пользования, не противоречат нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного иска и признания в оспариваемой части недействующими Правил землепользования и застройки.

Следует учесть, что территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и тому подобное, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

С учетом этого отнесение муниципальным правовым актом земельного участка к определенной территориальной зоне, которая соответствует установленной в отношении этой территории функциональной зоне, однако не учитывает сложившуюся планировку и фактическое землепользование, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.

Поскольку оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки, конкретизирующие Генеральный план, обусловлены долгосрочной стратегией развития территории города Калининграда с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования, следует признать, что они отвечают критерию обоснованности.

Кассационная жалоба не содержит доводов которым не была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке исследованных судами первой и апелляционной инстанций доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных им по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалоб должен исходить из признанных установленными судами первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Калининградского областного суда от 21 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2022 года по административному исковому заявлению Ахмадеевой Е. В. о признании недействующими в части генерального плана городского округа "Город Калининград" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474) и правил землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (в редакции решения городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N339), возложении на Правительство Калининградской области обязанности по принятию замещающих актов, оставить без изменения, кассационную жалобу Ахмадеевой Е. В. - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 21 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 мая 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 24 октября 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: