Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2022 г. по делу N 8а-8620/2022[88а-8935/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Нафикова И.А, судей Белоусовой Ю.К, Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала"

на решение Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 31.01.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 14.06.2022

по административному делу по административному исковому заявлению Дадашева С. Д. к Муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства" администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" о признании незаконным уведомления об отказе в предоставлении муниципальной услуги.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

административный истец обратился в суд с административным иском о признании незаконным уведомления МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" Администрации ГОсВД "г. Махачкала" от 16.11.2021 N об отказе в предоставлении муниципальной услуги "Перевод жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение в индивидуальном секторе" в отношении принадлежащего ему на праве собственности нежилого помещения площадью 22, 4 кв.м, расположенного на принадлежащем ему земельном участке с кадастровым номером N, по адресу "адрес" "адрес", 17, площадью N кв. м, с видом разрешенного использования - под индивидуальное жилищное строительство. Основанием отказа послужило нахождение земельного участка в территориальной зоне Р2 - зона озелененных территорий общего пользования, в которой вид "ИЖС", необходимый для использования объекта капитального строительства в качестве жилья, не предусмотрен.

Требования мотивированы тем, что земельный участок принадлежит административному истцу с 1996 года, тогда как Правила землепользования и застройки ГОсВД "город Махачкала", которыми установлен такой вид территориальной зоны, утверждены Решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" 26.05.2016 N 9-5. Просил возложить обязанность предоставить ему испрашиваемую услугу.

Решением Советского районного суда г. Махачкалы Республики Дагестан от 31.01.2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 14.06.2022, требования удовлетворены, уведомление признано незаконным, на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление административного истца.

Суды пришли к выводу о незаконности уведомления в виду отсутствия доказательств наличия ограничений в отношении земельного участка, принадлежащего административному истцу, а с учетом вида его разрешенного использования вхождение в настоящее время земельного участка в территориальную зону Р2 не может ограничивать законные права административного истца на использование земельного участка по его назначению.

Не согласившись с постановленными судебными актами административный ответчик МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" администрации ГОсВД "город Махачкала" обжаловал их в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос об их отмене, как принятых с нарушением норм материального и процессуального права, и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований. В обоснование кассационной жалобе настаивает на обоснованности вынесенного уведомления по изложенным в нем основаниям.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 06.09.2022.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявили. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права и свободы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Дадашеву С.Д. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу "адрес", кв-л Горзеленхоз "адрес", "адрес" кв. м, с видом разрешенного использования - под индивидуальное жилищное строительство.

Земельный участок поставлен на кадастровый учет 30.08.1996, право собственности Дадашева С.Д. зарегистрировано 28.12.2015.

На указанном земельном участке расположен жилой дом 2003 года постройки, площадью 157, 9 кв.м, поставленный на кадастровый учет 17.07.2012, на который 28.12.2015 зарегистрировано право собственности Дадашева С.Д.

Также на земельном участке располагается нежилое здание (сарай) площадью 22, 4 кв.м, поставлен на кадастровый учет 30.08.2021, право собственности за Дадашевым С.Д. зарегистрировано 21.10.2021, признано решением Кировского районного суда от 28.06.2011.

11.11.2021 Дадашев С.В. обратился в МКУ Управление архитектуры и градостроительства администрации ГОсВД "Город Махачкала" с заявлением о предоставлении муниципальной услуги "Перевод жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение в индивидуальном секторе" в отношении нежилого помещения (сарая) площадью 22, 4 кв.м, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N

16.11.2021 МКУ "Управление архитектуры и градостроительства" Администрации ГОсВД "г. Махачкала" в предоставлении услуги отказано, поскольку земельный участок находится в территориальной зоне Р2 - зона озелененных территорий общего пользования, в которой вид "ИЖС", необходимый для использования объекта капитального строительства в качестве жилья, не предусмотрен.

Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение регламентирован главой 3 Жилищного кодекса Российской Федерации и допускается с учетом соблюдения требований настоящего Кодекса и законодательства о градостроительной деятельности.

Частью 1 статьи 24 главы 3 Жилищного кодекса предусмотрены исчерпывающие случаи к отказу в переводе жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение:

1) непредставления определенных частью 2 статьи 23 настоящего Кодекса документов, обязанность по представлению которых возложена на заявителя;

1.1) поступления в орган, осуществляющий перевод помещений, ответа органа государственной власти, органа местного самоуправления либо подведомственной органу государственной власти или органу местного самоуправления организации на межведомственный запрос, свидетельствующего об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для перевода жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение в соответствии с частью 2 статьи 23 настоящего Кодекса, если соответствующий документ не представлен заявителем по собственной инициативе. Отказ в переводе помещения по указанному основанию допускается в случае, если орган, осуществляющий перевод помещений, после получения указанного ответа уведомил заявителя о получении такого ответа, предложил заявителю представить документ и (или) информацию, необходимые для перевода жилого помещения в нежилое помещение или нежилого помещения в жилое помещение в соответствии с частью 2 статьи 23 настоящего Кодекса, и не получил от заявителя такие документ и (или) информацию в течение пятнадцати рабочих дней со дня направления уведомления;

2) представления документов в ненадлежащий орган;

3) несоблюдения предусмотренных статьей 22 настоящего Кодекса условий перевода помещения;

4) несоответствия проекта переустройства и (или) перепланировки помещения в многоквартирном доме требованиям законодательства.

По настоящему делу основанием отказа послужило нахождение земельного участка, на котором расположено нежилое помещение, в территориальной зоне Р2, не предусматривающей такой вид использования.

Правила землепользования и застройки г. Махачкалы утверждены Решением Собрания депутатов ГОсВД "город Махачкала" 26.05.2016 N 9-5.

Статьей 59 Правил предусмотрена территориальная зона Р2, основные, условные и дополнительные виды разрешенного использования которой не предусматривает индивидуальное жилищное строительство.

Статьей 288 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом статьями 22, 23 Жилищного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 22 Жилищного кодекса Российской Федерации перевод нежилого помещения в жилое допускается с учетом соблюдения требований настоящего Кодекса и законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Пунктом 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В соответствии с пунктом 4 указанной нормы земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Между тем, земельный участок, в границах которого располагается помещение административного истца, относится к землям рекреационного назначения.

Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации и нормам главы 17 Земельного кодекса Российской Федерации земли рекреационного назначения входят в отдельную категорию как земли особо охраняемых территорий и объектов.

Пунктом 5 статьи 98 Земельного кодекса Российской Федерации запрещено осуществлять на землях рекреационного назначения деятельность, не соответствующую целевому назначению этих земель.

Следовательно, целевое назначение рекреационных земель является приоритетным, что судами учтено не было, оценка данным обстоятельствам, в судебных актах отсутствует.

Судебная коллегия отмечает, что согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В силу статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (пункт 2 статьи 260).

В соответствии с частью 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (часть 3 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Указание судом апелляционной инстанции о том, что при внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. Махачкалы орган местного самоуправления не учел положения градостроительного законодательства и сложившуюся планировку территории, является необоснованным, в виду того, что соответствие Правил землепользования и застройки г. Махачкалы нормативному правовому акту, имеющему большую силу, предметом спора по настоящему делу не является.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Утверждение градостроительных регламентов, изменение одних видов разрешенного использования земельных участков на другие, а также выдача разрешений на строительство относятся к вопросам местного самоуправления, решаемым органами местного самоуправления в соответствии требованиями градостроительного законодательства.

С учетом положений части 4 статьи 32 и части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки, а также решение о внесении изменений в правила землепользования и застройки в судебном порядке.

Тогда как по настоящему делу Правила землепользования и застройки г. Махачкалы, утв. Решением Собрания депутатов ГОсВД "город Махачкала" 26.05.2016 N 9-5 являются действующими, следовательно, подлежат применению судами при разрешении споров такого характера.

Поскольку установленные частью 1 статьи 307 и частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования судом апелляционной инстанции при проверки законности и обоснованности решения суда первой инстанции выполнены не были, приведенные допущенные процессуальные нарушения и нарушения норм материального права являются существенными и, с учетом положений части 3 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, на стадии кассационного рассмотрения непреодолимыми, могут быть исправлены только посредством отмены принятого по настоящему делу судебного акта с направлением дела на новое апелляционное рассмотрение.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Дагестан от 14.06.2022 отменить, направить дело на новое апелляционное рассмотрение в Верховный Суд Республики Дагестан.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий И.А. Нафиков

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26.10.2022.