Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 г. по делу N 8а-14168/2022[88а-14978/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Степанова П.В, судей Феофиловой Л.В, Тетюева С.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Филимонова Максима Андреевича на решение Ленинского районного суда города Перми от 14 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 08 июня 2022 года по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Филимонова Максима Андреевича о признании недействующим в части постановления администрации г. Перми от 27 декабря 2019 года N 1107, Заслушав доклад судьи Феофиловой Л.В, заключение прокурора Москвина Н.Н, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением администрации города Перми от 27 декабря 2019 года N1107 утверждена документация по планировке территории 7 (в том числе в части СТН ЕЗ), ограниченной ул. Конной, ул. Гайвинской, ул. Карбышева, ул. Барнаульской, коллективными садами, ул. Вильямса, ул. Писарева, ул. Янаульской, проездом, хозяйственными корпусами, железной дорогой, ул. Янаульской, ул. Коспашской, ул. Янаульской, лесным массивом, ул. Вильямса, ул. Коспашской, проездом, ул. Усадебной, лесным массивом, ул. Кишиневской, ул. Кабельщиков, лесным массивом в Орджоникидзевском районе города Перми, в том числе проект планировки и проект межевания данной территории.

ИП Филимонов М.А. обратился в суд с административным иском к администрации города Перми о признании указанного постановления не действующим в части установления элемента планировочной структуры "природно-рекреационные территории" в части земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "данные изъяты", указав в обоснование заявленных требований, что является собственником земельного участка, расположенного в территориальной зоне Р-3 (зона садовых и дачных участков), отнесенного оспариваемым постановлением к элементу планировочной структуры "природно-рекреационная территория", что противоречит Правилам землепользования и застройки города Перми и нарушает права административного на использование земельного участка в соответствии с разрешенными видами использования.

Решением Ленинского районного суда города Перми от 14 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 08 июня 2022 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции 09 августа 2022 года, представитель административного истца Серебрянская А.С, действующая на основании доверенности, со ссылкой на неправильное определение судами обстоятельств, имеющих существенное значение, недоказанность обстоятельств, которые суды посчитали установленными, несоответствие выводов судов представленным в дело доказательствам, нарушение норм материального права, просит об отмене судебных актов, удовлетворении административных исковых требований ИП Филимонова М.А..

Администрацией г. Перми, Департаментом градостроительства и архитектуры администрации г. Перми на кассационную жалобу поданы возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия на основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Согласно части 2 статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Заслушав заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

Судами с учетом положений пункта 4 статьи 41, статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и материалов дела установлено, что оспариваемое постановление принято полномочным органом в пределах своей компетенции с соблюдением процедуры принятия и введения в действие, по этим основаниям не обжалуется.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить поименованному кодексу.

Генеральный план поселения является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ). При этом территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (статья 1 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 9 ГрК РФ определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Пунктом 6 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 3 ст. 9, чч. 9, 10 ст. 31, п. 1 ч. 2 ст. 33, п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 15 ст. 35 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (статья 26 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (статья 1 ГрК РФ). При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (часть 5 статьи 41 ГрК РФ).

Согласно статье 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Красные линии являются обязательным элементом градостроительной документации и отображаются на чертеже основной части проекта планировки территории.

Частью 1 статьи 41.1 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по ее комплексному и устойчивому развитию.

Согласно пункту 10 статьи 45 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Судами установлено, что Филимонову М.А. на праве долевой собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "данные изъяты", категория земель: земли населённых пунктов, вид разрешенного использования - помещения для охраны, расположенный в соответствии с Генеральным планом г. Перми в функциональной зоне ТСП-СХ - зона сельскохозяйственного использования, в соответствии с Правилами землепользования и застройки города Перми в зоне садовых и дачных участков Р-3, отнесенной Правилами землепользования и застройки к виду "природно-рекреационные зоны". Согласно оспариваемому постановлению, земельный участок отнесен к элементу планировочной структуры "природно-рекреационная территория".

Административный истец полагает, что отнесение земельного участка к указанному элементу нарушает его права, ограничивает использование земельного участка.

Оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь положениями статей 1, 23, 26, 41, 41.1, 42, 45, 46 ГрК РФ, ст.ст.1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Генеральным планом города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 N 205, Правилами землепользования и застройки города Перми, утвержденными Решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, пришли к выводу, что установление оспариваемым муниципальным правовым актом элемента планировочной структуры "природно-рекреационные территории" в отношении земельного участка с кадастровым номером N не противоречит имеющим большую юридическую силу Генеральному плану города Перми и Правилам землепользования и застройки, поскольку оспариваемыми положениями документации по планировке территории правовой режим земельного участка, принадлежащего административному истцу, не изменен, права административного истца оспариваемыми положениями не нарушены.

Судебная коллегия кассационной инстанции находит выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, правильными, основанными на тех нормах материального права, которые подлежали применению к сложившимся правотношениям сторон, и соответствующими установленным судом обстоятельствам дела.

В соответствии с пунктом 27 главы 2 Генерального плана, территории ситуативного проектирования (ТСП) - функциональные зоны, указанные на карте 1 Генерального плана, расположенные вне границ стандартных территорий нормирования, описание назначения и параметров планируемого развития которых представлено в таблицах 1, 2, 15 Генерального плана подразделяются на несколько видов, в числе которых ТСП-Р - зона рекреационных и специальных объектов, ТСП-СХ - зона сельскохозяйственного использования.

Согласно описанию назначений функциональных зон, содержащихся в таблице 15 Решения Пермской городской Думы "Об утверждении Генерального плана города Перми", формирование и развитие ТСП-Р должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности; обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.

Формирование и развитие ТСП-СХ должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: деятельности, связанной с выращиванием сельхозпродукции открытым способом; сохранения сельскохозяйственных угодий, предотвращения их занятия другими видами деятельности.

Пунктом 2.1 статьи 52 Правил землепользования и застройки города Перми к природно-рекреационным зонам отнесены зоны: Р-1 Зона парков, Р-2 Зона рекреационно-ландшафтных территорий, Р-3 Зона садовых и дачных участков.

Статьей 52.6 Правил землепользования и застройки города Перми для природно-рекреационных зон установлены градостроительные регламенты. Для зоны садовых и дачных участков Р-3 установлены виды разрешенного использования, к числу основных видов разрешенного использования отнесено "помещения для охраны".

Для зоны парков и зоны рекреационно-ландшафтных территорий установлены иные градостроительные регламенты.

Судами согласно материалов дела установлено, что часть земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", как и иные земельные участки, находящиеся в зоне сельскохозяйственного использования согласно Генерального плана и зоне садовых и дачных участков в соответствии с Правилами землепользования и застройки, согласно оспариваемому постановлению отнесены к элементу планировочной структуры - природно-рекреационным территориям, что полностью соответствует виду территориальной зоны, установленной Правилами землепользования и застройки.

Учитывая изложенное, вопреки доводам жалобы, суды пришли к правильному выводу об отсутствии противоречий проекта планировки территории 7 в оспариваемой части положениям Генерального плана города Перми и Правил землепользования и застройки города Перми.

Доводы жалобы о том, что наличие такого элемента планировочной структуры как "природно-рекреационные территории" устанавливает правовые последствия в виде невозможности использования земельного участка в соответствии с его целевым использованием, а элемент планировочной структуры "природно-рекреационная территория" не подразумевает размещение объектов капитального строительства, были предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции и обоснованно отклонены.

Не соглашаться с выводами суда в указанной части оснований не имеется, так как Правилами землепользованиям и застройки города Перми, являющимися для оспариваемого муниципального правового акта нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, природно-рекреационная зона определена как территория, в состав которой входят, как ранее указывалось, зона парков, зона рекреационно-ландшафтных территорий, зона садовых и дачных участков, для каждой из которых установлены самостоятельные градостроительные регламенты.

Как правильно установлено судами нижестоящих инстанций, правовые последствия в виде ограничений в использовании и (или) иных обременений земельного участка в связи с выделением таких территорий в проектах планировки и межевания действующим законодательством не предусмотрено, а правовой режим земельного участка определяется градостроительным регламентом, установленным для территориальной зоны Р-3.

Доводы кассационной жалобы не опровергают правильность выводов суда первой и апелляционной инстанций, направлены на иную правовую оценку обстоятельств дела, в связи с чем не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных актов.

Принимая во внимание, что суды первой и апелляционной инстанций правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, проверили доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, правильно применили закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, выводы судов мотивированы и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым дана надлежащая правовая оценка, суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, в связи с чем, основания для их отмены по доводам, содержащимся в кассационной жалобе, отсутствуют.

Процессуальных нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов, предусмотренных частью 1 статьи 310 КАС РФ, не установлено.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ленинского районного суда города Перми от 14 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пермского краевого суда от 08 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Филимонова Максима Андреевича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 сентября 2022 года

Председательствующий

Судьи: