Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 октября 2022 г. по делу N 66а-3160/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Константиновой Ю.П, Щербаковой Н.В, при секретаре Алексие Н.М, рассмотрев в открытом судебном заседании с применением системы видеоконференц-связи административное дело N 3а-116/2022 по административному иску К.О. к Правительству Калининградской области, Гурьевскому окружному совету депутатов, администрации муниципального образования "Гурьевский муниципальный округ" об оспаривании в части генерального плана муниципального образования "Гурьевский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361) и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Гурьевский городской округ", утвержденных решением Гурьевского окружного совета депутатов от 19 декабря 2019 года N 266, по апелляционной жалобе Правительства Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 27 июня 2022 года, которым административные исковые требования К.О.

удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Щербаковой Н.В, объяснения представителя Правительства Калининградской области по доверенности И.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Саниной О.В, полагавшей решение суда законным, обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

К.О. обратилась в Калининградский областной суд с административным иском к Правительству Калининградской области, Гурьевскому окружному совету депутатов, администрации муниципального образования "Гурьевский муниципальный округ", в котором, уточнив заявленные требования в процессе рассмотрения дела по существу, просила признать не действующими и не подлежащими применению Генеральный план муниципального образования "Гурьевский городской округ", утвержденный

решением Гурьевского окружного совета депутатов от 24 января 2019 года N 190 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361) в части невключения территории земельных участков с кадастровыми номерами N, N в границы населенного пункта - пос.Моршанское Гурьевского района - и их отнесения к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования", а также Правила землепользования и застройки муниципального образования "Гурьевский городской округ", утвержденные решением Гурьевского окружного совета депутатов от 19 декабря 2019 года N 266, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1).

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что 22 августа 2014 года она заключила договор купли-продажи земельного участка с кадастровым номером N площадью 1200 кв.м из состава земель населенных пунктов, разрешенное использование для строительства индивидуального жилого дома, местоположение: "адрес".

1 июля 2021 года, реализовав правомочия собственника по разделу земельного участка, она поставила на государственный кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами N, N, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование для строительства индивидуального жилого дома, площадью по 600 кв.м, образованные путем раздела земельного участка с кадастровым номером N. В то же день, за ней было зарегистрировано право собственности на вновь образованные объекты недвижимости.

В ноябре 2021 года административный истец обратилась в администрацию муниципального образования "Гурьевский городской округ" с уведомлением о планируемом строительстве индивидуального жилого дома на земельном участке с кадастровым номером N, однако 26 ноября 2021 года администрацией муниципального образования в ее адрес было направлено уведомление о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства по мотиву отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1) и отображения в генеральном плане муниципального образования земельного участка вне границ населенного пункта.

Аналогичное регулирование установлено в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

Оспариваемые градостроительные решения, по утверждению административного истца, не соответствуют положениям законодательства о градостроительной деятельности о необходимости учета фактического землепользования при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования, не имеют необходимого обоснования с учетом отсутствия каких-либо публичных и общественных интересов в изменении категории земельных участков, образованных из земельного участка с кадастровым номером N (предыдущий кадастровый номер N), сформированного в 1993 году наряду с иными земельными участки из состава земель населенных пунктов для целей строительства индивидуальных жилых домов, и являются препятствием для использования земельных участков, расположенных в квартале существующей застройки в поселке Моршанское Гурьевского района, в соответствии с их назначением.

Решением Калининградского областного суда от 27 июня 2022 года административный иск К.О. удовлетворен частично.

Суд признал не действующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу:

Генеральный план муниципального образования "Гурьевский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361) в части невключения земельных участков с кадастровыми номерами N, N в границы населенных пунктов и их отнесения к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования";

Правила землепользования и застройки муниципального образования "Гурьевский городской округ", утвержденные решением Гурьевского окружного совета депутатов от 19 декабря 2019 года N 266, в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N, N к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1).

В удовлетворении требований к администрации муниципального образования "Гурьевский муниципальный округ" - отказал.

С решением суда не согласилось Правительство Калининградской области. В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель ссылался на допущенные судом нарушения норм материального права. По мнению апеллянта, и функциональное зонирование, установленное генеральным планом, и территориальное зонирование, установленное Правилами землепользования и застройки, направлены на реализацию стратегии развития территории муниципального образования, с учетом баланса между общественными интересами и интересами частного лица. Спорные земельные участки не застроены, что свидетельствует об отсутствии нарушения прав административного истца. Заслуживает внимания, по мнению заявителя, и тот факт, что земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне минимально допустимых расстояний газопровода межпоселкового, магистрального.

Административным истцом поданы письменные возражения относительно несостоятельности доводов апелляционной жалобы.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции К.О, ее представитель по доверенности Р.Е, представители Гурьевскому окружному совету депутатов, администрации муниципального образования "Гурьевский муниципальный округ", министерства градостроительной политики Калининградской области не явились, извещены о времени и месте судебного заседания надлежащим образом, о причинах неявки не уведомили.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных названным Кодексом, если иное не установлено настоящим Кодексом, рассмотрение административного дела по апелляционным жалобе, представлению осуществляется коллегиально.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Выслушав объяснения представителя Правительства Калининградской области по доверенности И.В, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Проанализировав положения части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Калининградской области от 29 мая 2003 N 229 "Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории", Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемых нормативных актов уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку принятия, опубликования и введения их в действие. По указанным основаниям нормативные правовые акты не оспаривались административным истцом.

Так же суд исследовав правоустанавливающие и правоподтвреждающие документы на спорные земельные участки выданные как административному истцу, так и ее правопредшественнику, предыдущему правообладателю спорного земельного участка, обоснованно, с учетом положений части 15 статьи 25 и часть 4 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ), указал на право административного истца на предъявление данного административного иска, поскольку она является субъектом градостроительной деятельности на территории муниципального образования "Гурьевский городской округ" и оспариваемыми нормативными актами ограничено ее право на использование земельных участков относительно возможности их застройки в соответствии с установленным им при образовании видом разрешенного использования.

Градостроительная деятельность и территориальное планирование, в силу требований статей 1 и 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации должны быть направлены на обеспечение комплексного и устойчивого развития территории, обеспечивать сбалансированный учет экологических, экономических, социальных и иных факторов при ее осуществлении.

Признавая Генеральный план и Правила землепользования и застройки недействующими суд исходил из того, что материнский участок с кадастровым номером N впоследствии кадастровый номер изменен на N) площадью 1200 кв.м был образован в установленном законом порядке в 1993 году из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования (далее - ВРИ) для строительства индивидуального жилого дома, последующий раздел земельного участка по правилам статьи 11.4 ЗК РФ сохранил как категорию, так и ВРИ для вновь образованных участков. Вместе с тем, Оспариваемым Генеральном планом были повторены границы населенного пункта, установленные в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Храбровское сельское поселение", утвержденным решением Храбровского сельского совета депутатов от 25 декабря 2012 года N 141, которым рассматриваемая территория была отображена вне границ населенных пунктов и отнесена к зоне сельскохозяйственного назначения - пастбища и сенокосы однако, данных о том, что образованный в 1993 году земельный участок с кадастровым номером N либо учтенный в ГКН в ноябре 2012 года участок с кадастровым номером N предусматривалось исключить из границ населенного пункта - пос.Моршанское - в материалах по обоснованию генерального плана сельского поселения с 2012 года не имелось.

В свою очередь, Правилами землепользования и застройки муниципального образования "Храбровское сельское поселение", утвержденными решением Храбровского сельского совета депутатов от 22 апреля 2013 года N 150, рассматриваемая территория также была отнесена к территориальной зоне "Зона сельскохозяйственного использования для пастбищ и сенокосов".

Такое градостроительное решение судом признано несоответствующим требованиям градостроительного законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Судебная коллегия находит такие выводы правильными. Так, в Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных Приказом Минрегиона России от 26 декабря 2011 года N244, указано, что границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и постановления Правительства РФ от 18 августа 2008 года N 618 и Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" установил, что описание местоположения установленных генеральным планом сельского поселения 2012 года границ населенного пункта - пос.Моршанское, входившего в состав муниципального образования "Храбровское сельское поселение", уполномоченным органом муниципального образования подготовлено и предоставлено в орган государственной регистрации прав не было, в связи с чем, сведения ЕГРН о принадлежности рассматриваемой территории к землям населенных пунктов не изменялись.

В материалах по обоснованию генерального плана 2019 года существовавший в тот период времени (до 1 июля 2021 года) земельный участок с кадастровым номером N, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - для индивидуального жилищного строительства также не был включен в перечень земельных участков, подлежащих исключению из границ населенных пунктов в целях перевода из категории земель населенных пунктов в категорию земель сельскохозяйственного назначения.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда, что фактически оспариваемым Генеральным планом был осуществлен перевод спорных земельных участков из состава земель населенных пунктов в состав земель сельскохозяйственного назначения, между тем, указанное градостроительное решение нельзя признать обоснованным, направленным на развитие территории муниципального образования, обеспечение эффективного управления, комплексного и устойчивого развития территории городского округа, поскольку оно не обусловлено какими-либо объективными факторами, не направлено на соблюдение баланса частных и публичных интересов, о наличии которых административным ответчиком не заявлено.

Исходя из положений части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Административным ответчиком в материалы дела не представлены документы, свидетельствующие о незаконности образования земельного участка в 1993 году из земель населенных пунктов, формирования его границ, постановки на кадастровый учет, а следовательно, его произвольное исключение из границ населенного пункта без представления доказательств необходимости его исключения, является незаконным и необоснованным.

Более того, в материалах по обоснованию генерального плана спорные участки не указаны в качестве подлежащих исключению из существующих границ населенных пунктов, такое исключение произведено только в приложении к Генеральному плану в соответствующем картографическом материале (карта границ городского округа, карта функциональных зон и иные карты), что не позволяет достоверно определить местонахождение земельного участка относительно границ населенного пункта, что не отвечает критерию правовой определенности и допускает неоднозначное толкование.

Кроме того, суд пришел к правильному выводу, что отнесение генеральным планом земельных участков с кадастровыми номерами N, N площадью по 600 кв.м каждый из участков к функциональной зоне сельскохозяйственного назначения, а правилами землепользования и застройки - к территориальной зоне сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения (индекс СХ-1) не соответствует специальным нормам об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в частности положениям части 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и части 1 статьи 13 Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области", поскольку данные участки расположены в квартале существующей застройки в поселке Моршанское Гурьевского района, в связи с чем, не может быть обеспечено реальное их использование в качестве пашни, сенокоса, пастбища, залежей, земель, занятых многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), то есть на достижение тех целей, которые закреплены в пункте 1 статьи 78, пункте 1 статьи 79 ЗК РФ.

Также правильную оценку в судебном решении получили доводы стороны административного ответчика, повторяющиеся в апелляционной жалобе о необходимости исключения земельных участков из границ населенного пункта вследствие несоблюдения минимальных расстояний от газопровода до границ населенных пунктов.

Согласно статье 28 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Закон о газоснабжении) на земельных участках, прилегающих к объектам систем газоснабжения, в целях безопасной эксплуатации таких объектов устанавливаются охранные зоны газопроводов. Владельцы указанных земельных участков при их хозяйственном использовании не могут строить какие бы то ни было здания, строения, сооружения в пределах установленных минимальных расстояний до объектов системы газоснабжения без согласования с организацией - собственником системы газоснабжения или уполномоченной ею организацией; такие владельцы не имеют права чинить препятствия организации - собственнику системы газоснабжения или уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Статья 2 Закона о газоснабжении определяет охранную зону газопровода как зону с особыми условиями использования территории, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения.

Статья 90 Земельного кодекса Российской Федерации относит земельные участки под объектами системы газоснабжения к землям транспорта. Границы охранных зон, на которых размещены объекты системы газоснабжения, определяются на основании строительных норм и правил, Правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов.

Границы охранных зон объектов системы газоснабжения определяются на основании строительных норм и правил, Правил охраны магистральных трубопроводов, других утвержденных в установленном порядке нормативных документов. Соответствующие требования установлены в СНиП 2.05.06-85* "Магистральные газопроводы".

В пункте 3.16 СНиП 2.05.06-85* закреплено, что расстояния от оси подземных и наземных (в насыпи) трубопроводов до населенных пунктов, отдельных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, зданий и сооружений должны приниматься в зависимости от класса и диаметра трубопроводов, степени ответственности объектов и необходимости обеспечения их безопасности, но не менее значений, указанных в таблице 4.

Положениями статьи 105 ЗК РФ (в редакции Федерального закона N 342- ФЗ) предусмотрена возможность установления, в частности, охранных зон трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) и зон минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов).

Правила охраны магистральных трубопроводов устанавливают, что земельные участки, входящие в охранные зоны трубопроводов, не изымаются у землепользователей и используются ими для проведения сельскохозяйственных и иных работ с обязательным соблюдением требований настоящих Правил (пункт 4.2).

В охранных зонах трубопроводов запрещается производить всякого рода действия, могущие нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению (пункт 4.3). В охранных зонах трубопроводов без письменного разрешения предприятий трубопроводного транспорта запрещается в числе прочего возводить любые постройки и сооружения, производить всякого рода открытые и подземные, горные, строительные, монтажные и взрывные работы, планировку грунта (пункт 4.4).

Пункт 1.4 Правил охраны магистральных трубопроводов возлагают на местные органы самоуправления обязанность выдавать сведения о местонахождении трубопроводов заинтересованным лицам.

Исследовав вопросы трассировки газопровода, суд установил, что земельный участок с кадастровым номером N не расположен ни в охранной зоне магистрального газопровода, ни в пределах минимальных расстояний от магистрального газопровода, в свою очередь, земельный участок с кадастровым номером N не расположен в охранной зоне магистрального газопровода, однако частично расположен в пределах минимальных расстояний от магистрального провода, доказательств обратного апеллянт не представил.

Уведомление о планируемом строительстве индивидуального жилого дома было подано К.О. 18 ноября 2021 года с указанием о размещении объекта на земельном участке с кадастровым номером N, в отношении которого отсутствуют сведения об ограничении в использовании.

Относительно использования земельного участка с кадастровым номером N представитель административного истца указал на благоустройство территории без возведения объекта индивидуального жилищного строительства.

Принимая во внимание, что в охранной зоне магистрального газопровода оба земельных участка (равно как и исходный участок с кадастровым номером N) не находятся, а исходный земельный участок с кадастровым номером N (существовавший на день принятия постановления Правительства Калининградской области от 18 июня 2021 года N 361) на незначительной площади (с 1 июля 2021 года - на части земельного участка с кадастровым номером N) расположен в пределах минимальных расстояний от магистрального газопровода, суд обоснованно указал, что само по себе частичное расположение земельного участка с кадастровым номером N (с 1 июля 2021 года - участка с кадастровым номером N) в зоне минимальных расстояний до магистрального газопровода (пункт 25 статьи 106 ЗК РФ) и одновременно в квартале существующей застройки не является безусловным основанием для исключения земельного участка из границ населенного пункта, тем более, что соблюдение режима охраны магистрального газопровода возможно иными способами, в частности, посредством получения собственником земельного участка разрешения организации, эксплуатирующей магистральный газопровод, на использование этой части участка в целях, не связанных с непосредственным размещением объекта индивидуального жилищного строительства.

Дата, с которой оспариваемые акты были признаны недействующими была определена судом с учетом разъяснений постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" правильно.

Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам дела. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного

судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 27 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Калининградской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий