Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 октября 2022 г. по делу N 8а-19368/2022[88а-19140/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Виноградовой О.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Анганзоровой Людмилы Альфоновны, поданную 24 августа 2022 г, на решение Уярского районного суда Красноярского края от 9 декабря 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 26 апреля 2022 г, по административному делу N 2а-825/2021 по административному исковому заявлению главы Балайского сельсовета Уярского района Красноярского края (далее - Глава сельсовета) Анганзоровой Людмилы Альфоновны о признании незаконным решение Балайского сельского Совета депутатов Уярского района Красноярского края (далее- Совет депутатов) от 30 декабря 2020 г. о признании работы главы Балайского сельсовета Уярского района Красноярского края за 2020 год неудовлетворительной.

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э,

УСТАНОВИЛА:

решением Балайского сельского Совета депутатов Уярского района от 30 декабря 2020 г. по результатам рассмотрения информации о проделанной работе (отчета) дана оценка работе Главы Балайского сельсовета Уярского района за 2020 год Анганзоровой Л.А. как неудовлетворительной.

Глава сельсовета Анганзорова Л.А. обратилась в Уярский районный суд Красноярского края с административным исковым заявлением о признании незаконным указанного решения Совета депутатов.

В обоснование требований указано на несоблюдение процедуры принятия решения Советом депутатов, поскольку вопрос о предоставлении отчета о проделанной работе в повестке заседания Совета депутатов не ставился и не обсуждался. Объективной оценки сообщенной информации в протоколе не дано. В связи с нарушением процедуры принятия решения административный истец была лишена возможности представить отчет о проделанной работе, дать пояснения по интересующим депутатов аспектам. Полагает, что решение не имеет правовой силы, поскольку Главой сельсовета не согласовано, мотивы отклонения были изложены в письме в Совет депутатов от 29 января 2021 г, в официальном печатном издании не опубликовано.

Решением Уярского районного суда Красноярского края от 9 декабря 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 26 апреля 2022 г, в удовлетворении требований отказано.

В кассационной жалобе Анганзорова Л.А. ставит вопрос об отмене судебных актов и принятии нового решения.

В обоснование жалобы указывает, что оспариваемое решение Балайского сельского Совета депутатов Уярского района было принято 30 декабря 2020 г, то есть до истечения отчетного периода, за которой Главе сельсовета необходимо представить отчет. На 30 декабря 2020 г. сведения об использовании бюджета не были сформированы. Не получил правовой оценки Протокол Совета депутатов N 3 от 30 декабря 2020 г, представленный Главой сельсовета, содержащий информацию о проделанной работе, однако не содержащий сведений об отчете Главы сельсовета, о рекомендациях касающихся дальнейшей работы Главы сельсовета. Кроме того, судом не дано оценки нарушению процедуры принятия решения Советом депутатов.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральным законом N 131-ФЗ закреплено, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 11.1 статьи 35). Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (части 5 и 5.1 статьи 36).

В соответствии с частью 3 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 9 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Устава Балайского сельсовета Уярского района, принятого Балайским сельским Советом депутатов Уярского района Красноярского края 15 марта 2001 г. (далее - Устав сельсовета), Глава сельсовета представляет Совету депутатов на отчет об исполнении бюджета сельсовета, (подпункт 1), ежегодный отчет о состоянии дел в сельсовете (подпункт 4), ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов (подпункт 14.2).

В соответствии со статьей 25 Устава сельсовета детально вопросы организации работы сельского Совета определяются его Регламентом.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 27 Устава сельсовета, совет депутатов осуществляет контроль за деятельностью администрации сельсовета и должностных лиц местного самоуправления.

Глава сельсовета и должностные лица администрации сельсовета в соответствии с частью 2 статьи 28 Устава сельсовета обязаны по требованию сельского Совета представить ему документы, справки, информацию о своей деятельности.

В соответствии с пунктом 38.1 Регламента Балайского сельского Совета депутатов Уярского района, утвержденного решением Балайского сельского Совета депутатов от 18 сентября 2018 г. N (далее - Регламент) Совет депутатов ежегодно в декабре месяце заслушивает отчет Главы сельсовета об итогах деятельности за истекший год. По итогам отчета главы сельсовета принимается решение, в котором дается оценка деятельности администрации за истекший год, а также рекомендации на текущий год.

Судами установлено, что решением Балайского сельского совета депутатов Уярского района Красноярского края от 29 июля 2020 г. Анганзорова Л.А. избрана главой Балайского сельсовета на срок полномочий 5 лет.

Решением Балайского сельского Совета депутатов Уярского района Красноярского края от 21 сентября 2020 г. N избран председатель Совета депутатов шестого созыва Дук А.И.

30 декабря 2020 г. состоялось заседание Балайского сельского Совета депутатов Уярского района Красноярского края.

Согласно представленному протоколу заседания Балайского сельского Совета депутатов N 3 от 30 декабря 2020 г, вторым вопросом повестки дня на указанном заседании являлось заслушивание информации о проделанной работе за 2020 г, докладчик глава сельсовета Анганзорова Л.А. Депутатами было указано на нерациональное распределение контейнеров ТКО в п. Балай, на проблему водоснабжения в п. Балай, о неудовлетворительной очистке дорог в зимний период, о захламлении поляны по ул. К. Маркса отходами после капитального ремонта дороги по ул. Ленина, о непринятии мер по пожароопасным участкам п. Бала (заброшенных, бесхозных), о непринятии мер по низкому напряжению по ул. Комсомольской, об отсутствии контроля со стороны главы по вопросам капитального ремонта по ул. Ленина, ул. Комсомольской, текущему ремонту дорог в п. Балай.

Решением Балайского сельского Совета депутатов Уярского района Красноярского края от 30 декабря 2020 г. информация о проделанной работе (отчет) главы сельсовета о результатах своей работы и работы администрации Балайского сельсовета за 2020 г. принята к сведению, по результатам рассмотрения информации о проделанной работе (отчета) работа главы Балайского сельсовета за 2020 г. признана неудовлетворительной. За указанное решение, согласно протоколу, проголосовало 7 депутатов, из 8 присутствующих на заседании.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отказе в их удовлетворении, исходя из того, что вопрос о заслушивании информации о проделанной работе за 2020 г. был включен в повестку заседания Балайского сельского Совета депутатов, о чем Глава Балайского сельсовета Анганзорова Л.А. была извещена, присутствовала на заседании и сообщила требуемые сведения о выполненных в отчетном периоде мероприятиях в сфере жилищно-коммунального хозяйства, культуры, об исполнении бюджета, проверках, а также о планах на следующий год, порядок рассмотрения и принятия представительным органом оспариваемого акта, а также процедура его подписания и опубликования не нарушен. Кроме того, в качестве самостоятельного основания для отказа в удовлетворении требований суд первой инстанции указал на пропуск процессуального срока для обращения в суд, не установив обстоятельств, свидетельствующих об уважительности причин пропуска срока.

Поверяя законность решения, судебная коллегия апелляционной инстанции с выводами суда согласилась, отклонив доводы жалобы о несоответствии принятого решения повестке Совета депутатов. Кроме того, указано, что Анганзоровой Л.А. в дальнейшем иных действий к доведению до депутатов отчета за 2020 г. не предпринималось. Отклоняя доводы о несоблюдении порядка подписания и опубликования оспариваемого акта, судом апелляционной инстанции указано, что решение Балайского сельского Совета депутатов от 30 декабря 2020 г. имеет характер ненормативного, вступает в силу с момента его принятия, подписывается председателем Совета депутатов. Указано также, что оценка деятельности главы муниципального образования является исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления, мотивы и критерии, по которым деятельность главы муниципального образования признается представительным органом муниципального образования неудовлетворительной, не являются предметом оценки главой муниципального образования, не подлежат согласованию с ним.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с выводами судов, полагает доводы кассационной жалобы заслуживающими внимание, в связи со следующим.

В соответствии с подпунктами "б" и "в" пункта 3 части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами.

Согласно части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, в пунктах 3 и 4 части 9 возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Оценивая законность оспариваемого решения Совета депутатов, судами не установлен порядок принятия решения, который установлен Уставом сельсовета и Регламентом Совета депутатов, обстоятельства соблюдения порядка принятия решения не получили правовой оценки. Выводы судов о соблюдении порядка принятия решения на материалах дела не основаны.

Кроме того, не получил правовой оценки в судах первой и апелляционной инстанции доводы административного истца о несоответствии повестки заседания Совета депутатов и содержания принятого решения, однако указанные обстоятельства имеют правовое значение при разрешении дела.

Судом апелляционной инстанции нарушения требований процессуального закона судом первой инстанции при рассмотрении дела не были устранены и восполнены в нарушение требования статьи 308 КАС РФ. Выводы суда апелляционной инстанции о тождественности понятий "заслушивание информации и проделанной работе" и "отчет о проделанной работе" не соответствует Уставу муниципального образования, которым предусмотрены разные формы отчетности Главы сельсовета. При этом материалы дела не содержат сведений о предоставлении какой отчетности был уведомлен Глава сельсовета, равно как и сведений о соблюдении порядка созыва сессии Совета депутатов, установленного статьей 5 Регламента.

Установление данных обстоятельств имеет существенное значение для правильного разрешения административного дела и вынесения законного и обоснованного решения, отвечающего требованиям статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, что не было принято во внимание судами.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с направлением административного дела на новое апелляционное рассмотрение с целью процессуальной экономии и соблюдения разумных сроков судопроизводства, установленных статьей 10 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что суд кассационной инстанций в силу положений статьи 329 КАС РФ не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 26 апреля 2022 г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 26 октября 2022 г.

Председательствующий:

Судьи: