Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2022 г. по делу N 8а-20071/2022[88а-20016/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Конаревой И.А, Лукьяновой Т.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи, обеспечиваемой Иркутским районным судом Иркутской области, кассационную жалобу Вагина Игоря Александровича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 1 июня 2022 года по делу N 2а-4395/2021 по административному исковому заявлению Вагина Игоря Александровича к министерству имущественных отношений Иркутской области о признании незаконным решения, обязании повторно рассмотреть заявление.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, пояснения представителя административного истца Вагина И.А. - Кокунова Д.К, поддержавшего доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Вагин И.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа Министерства имущественных отношений Иркутской области от 4 августа 2021 года N 02-51-9055/21 в заключении соглашения о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и принадлежащего Вагину И.А. на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, расположенного "адрес"; возложении на административного ответчика обязанности устранить допущенные нарушения закона в установленный срок, мотивируя тем, что оспариваемый отказ со ссылкой на, что испрашиваемый участок расположен в зоне с особыми условиями использования территории - в границах 20-ти метровой береговой полосы общего пользования водного объекта (р. Иркут, озеро без названия) и в границах зоны затопления 1% обеспеченности территории, в которых строительство капитальных объектов запрещено в силу требований пункта 6 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, требованиям действующего законодательства не соответствует, поскольку обстоятельства нахождении спорного участка в границах 20-ти метровой береговой полосы р. Иркут являлись предметом проверки суда по ранее рассмотренному делу и не нашли своего подтверждения; нахождение земельного участка в границах зоны затопления само по себе основанием к отказу в перераспределении не является; границы зоны затопления на момент подачи заявления о перераспределении на кадастровый учет поставлены не были, в документах территориального планирования и градостроительного зонирования, в частности, в Правилах землепользования и застройки Смоленского муниципального образования, не отражены; данные основания (нахождение участка в границах зоны затопления) являются новыми и, по мнению истца, не могли быть указаны ответчиком по результатам повторного рассмотрения заявления.

Решением Иркутского районного суда от 29 декабря 2021 года требования административного истца удовлетворены; признано незаконным и отменено решение министерства имущественных отношений Иркутской области от 4 августа 2021 года N 02-51-9055/21; на министерство имущественных отношений Иркутской области возложена обязанность устранить нарушение прав и свобод заявителя путем повторного рассмотрения заявления Вагина И.А. от 2 сентября 2020 года N27-22761ф/20 в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 1 июня 2022 года решение Иркутского районного суда от 29 декабря 2021 года отменено; по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 26 августа 2022 года, Вагиным И.А. ставится вопрос об отмене апелляционного определения, оставлении в силе решения суд первой инстанции со ссылкой на неправильное применение апелляционным судом норм материального и процессуального права. Полагает, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для индивидуального жилищного строительства, является самостоятельным случаем и основанием для перераспределения, вывод суда апелляционной инстанции об обратном на нормах материального права не основан; кроме того, указывает, что данное основание в оспариваемом отказе административным ответчиком не приведено. Считает неверным вывод суда апелляционной инстанции о том, что нахождение испрашиваемого к перераспределению земельного участка в зоне затопления является основанием к отказу в перераспределении, отмечая, что доказательств отсутствия защитных сооружений ответчиком не представлено. Также полагает, что несоответствие такого основания к отказу, как нахождение земельного участка в 20-ти метровой береговой полосе водного объекта, установлено вступившим в законную силу судебным актом по делу N 2а-1026/2021, имеющему преюдициальное значение при разрешении настоящего спора.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. Представители административного ответчика и заинтересованного лица в судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание участвующих в деле лиц.

Согласно части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационной жалобы административного истца, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда исходит из следующего.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие нарушения судом апелляционной инстанции допущены.

Из материалов административного дела усматривается, что 2 сентября 2020 года Вагин И.А. обратился в министерство имущественных отношений Иркутской области с заявлением о перераспределении земель, находящихся в государственной собственности, и принадлежащего заявителю на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1473 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: индивидуальные жилые дома с приусадебными земельными участками, расположенного в "адрес"

Письмом министерства от 29 сентября 2020 года N 02-51-9814/0 в заключении соглашения о перераспределении земельных участков Вагину И.А. было отказано.

Решением Иркутского районного суда от 13 мая 2021 года отказ министерства от 29 сентября 2020 года N 02-51-9814/0 в заключении соглашения о перераспределении земель признан незаконным, на административного ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление Вагина И.А.

По результатам повторного рассмотрения заявлением решением министерства имущественных отношений Иркутской области от 4 августа 2021 года N 02-51-9055/21 в перераспределении земельных участков Вагину И.А. отказано вновь со ссылкой на подпункты 11, 12 пункта 9 статьи 39.29, подпункт 3 пункта 16 статьи 11.10, пункты 5, 6 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации и указанием на то, что схема расположения испрашиваемого земельного участка подготовлена без учета наличия зон с особыми условиями использования территории и нарушает требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, поскольку в границах населенного пункта "адрес" установлена зона затопления 1% обеспеченности территории, прилегающей к рекам Иркут и Олха (приказ Федерального агентства водных ресурсов Енисейского бассейнового водного управления от 4 августа 2020 года N 333 "Об установлении зоны затопления территории, прилегающей к рекам Иркут и Олха, в границах населенного пункта с. Смоленщина Иркутского района Иркутской области"), поставленная на государственный кадастровый учет 25 марта 2021 года (реестровый номер 38:06-6.849); согласно официальному информационному ресурсу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии "Публичная кадастровая карта" образуемый земельный участок расположен в границах 20-метровой зоны от внешней границы затопления р. Иркут и Олха, прилегающей к водотоку, являющейся береговой полосой общего пользования водного объекта (р.Иркут, озера без названия).

Полагая указанный отказ не основанным на законе, Вагин И.А. обратился в суд с настоящим административным иском.

Разрешая по существу заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что, не смотря на вступившее в законную силу решение Иркутского районного суда от 13 мая 2021 года, оспариваемый отказ вновь содержит ссылку на то обстоятельство, что земельный участок расположен в границах 20-метровой зоны от внешней границы зоны затопления, в отсутствие доказательств, на которых основаны эти выводы. Кроме того, при повторном рассмотрении заявления от 2 сентября 2020 года ответчик сослался на новые обстоятельства (нахождение земельного участка в границах поставленной на государственный кадастровый учет 25 марта 2021 года зоны затопления), которые на момент первоначальной подачи заявления Вагиным И.А. отсутствовали. При этом, сам по себе факт расположения испрашиваемого Вагиным И.А. земельного участка в зоне затопления в силу действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, не является основанием для отказа в перераспределении земельного участка.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции не согласился, указав, что совокупность условий, предусмотренных пунктом 1 статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации для перераспределения земельного участка, в рассматриваемом случае отсутствовала, так как из заявления Вагина И.А. от 2 сентября 2020 года, схемы участка и материалов дела не следует, что административный истец испрашивал земельный участок в порядке перераспределения в целях исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы; земельный участок, принадлежащий истцу на праве собственности при присоединении испрашиваемого земельного участка не приобретет более правильную прямоугольную форму, а напротив, со стороны присоединенного участка увеличится число изломов и вклинивания границ, что, в свою очередь, противоречит условиям перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности.

Установив, что испрашиваемый земельный участок находится в границах зоны затопления 1% обеспеченности территории, прилегающей к рекам Иркут и Олха (приказ Федерального агентства водных ресурсов Енисейского бассейнового водного управления от 4 августа 2020 года N 333 "Об установлении зоны затопления территории, прилегающей к рекам Иркут и Олха, в границах населенного пункта с. Смоленщина Иркутского района Иркутской области"), поставленной на государственный кадастровый учет 25 марта 2021 года, суд апелляционной инстанции со ссылкой на положения статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации также указал, что данный земельный участок ограничен в обороте и не подлежат передаче в собственность.

Кроме того, со ссылкой на представленные в материалы дела сведения публичной кадастровой карты и письмо администрации Смоленского муниципального образования от 22 сентября 2021 года N 662 о предоставлении информации апелляционным судом указано на расположение земельного участка в границах береговой полосы водного объекта, что исключает его перераспределение.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не может признать выводы суда апелляционной инстанции обоснованными.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Согласно требованиям статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным, суд основывает решение только на тех доказательствах, которые были исследованы в судебном заседании.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" указано, что решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемое апелляционное определение указанным требованиям не соответствует, на материалах дела не основано.

Порядок, случаи и основания заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, предусмотрены статьями 39.28 и 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ).

В частности, согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28 ЗК РФ допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что положения статьи 39.28 ЗК предусматривают возможность перераспределения земельных участков лишь при совокупности всех условий, предусмотренных пунктом 1 названной нормы, основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Более того, апелляционным судом в указанной части не принято во внимание, что указанные обстоятельства не являлись основанием для отказа Вагину И.А. в перераспределении земельного участка, но были проанализированы судом второй инстанции для подтверждения законности решения министерства имущественных отношений Иркутской области.

Вместе с тем, в силу абзаца второго пункта 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.29 ЗК РФ в целях заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, гражданин или юридическое лицо - собственники таких земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган.

К заявлению о перераспределении земельных участков прилагается в том числе схема расположения земельного участка в случае, если отсутствует проект межевания территории, в границах которой осуществляется перераспределение земельных участков (подпункт 2 пункта 3 статьи 39.29 ЗК РФ).

В силу подпунктов 11, 12 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если имеются основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, предусмотренные пунктом 16 статьи 11.10 данного Кодекса.

Согласно подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10 Кодекса основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 данного Кодекса требований к образуемым земельным участкам.

Пунктами 5, 6 статьи 11.9 ЗК РФ предусмотрено, что не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием; образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Оценивая оспариваемый отказ применительно к указанному правовому регулированию по приведенным в нем основаниям подготовки схемы расположения испрашиваемого земельного участка без учета наличия зон с особыми условиями использования территории и с нарушением требований, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, по причине нахождения испрашиваемого земельного участка в границах установленной зоны затопления, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 67.1 (в апелляционном определении ошибочно указана часть 6 статьи 67.1) Водного кодекса Российской Федерации в границах зон затопления, подтопления запрещаются строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод, в связи с чем пришел к выводу о том, что земельный участок в границах такой зоны предоставлению в собственность не подлежит.

Вывод апелляционного суда в данной части на нормах материального права не основан, поскольку ни федеральным законодательством, ни Правилами землепользования и застройки Смоленского муниципального образования Иркутского района Иркутской области, утвержденными решением Думы Смоленского муниципального образования от 31 декабря 2013 года N 14-46 (в редакции от 24 декабря 2020 года) запрет на строительство не предусмотрен, а, напротив, предусмотрена возможность такого строительства при соблюдении требований инженерной защиты (специальных защитных мероприятий).

Однако вопрос наличия либо отсутствия инженерных сооружений и методов инженерной защиты в отношении соответствующей территории апелляционным судом не исследовался и не устанавливался.

Не основан на материалах дела и вывод суда апелляционной инстанции о расположении испрашиваемого к перераспределению земельного участка в границах береговой полосы водного объекта, поскольку сведения публичной кадастровой карты, на которую сослался апелляционный суд, содержат лишь информацию о границе части зоны затопления 1% обеспеченности территории, прилегающей к рекам Иркут и Олха в границах населенного пункта с. Смоленщина Иркутского района Иркутской области, без указания на границу береговой полосы водных объектов р. Иркут и озера без названия, на которую в оспариваемом отказе ссылается уполномоченный орган, а информация, предоставленная администрацией Смоленского муниципального образования (письмо от 22 сентября 2021 года N 662 о предоставлении информации) содержит сведения о частичном нахождении в береговой полосе р. Иркут земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего на праве собственности заявителю.

Исходя из содержания апелляционного определения, фактическое нахождение испрашиваемого к перераспределению земельного участка в границах береговой полосы р. Иркут, озера без названия судом не устанавливалось.

Утверждение административного истца о том, что данные обстоятельства были установлены судом по ранее рассмотренному административному делу (дело N 2а-1026/2021), имеющему преюдициальное значение, несостоятельно.

Как следует из решения Иркутского районного суда от 13 мая 2021 года по делу N 2а-1026/2021, отказ министерства от 29 сентября 2020 года N 02-51-9814/0 в заключении соглашения о перераспределении земель признан незаконным в связи с тем, что каких-либо доказательств в подтверждение наличия положенных в его основу обстоятельств административным ответчиком при рассмотрении данного спора представлено не было. Выводов о том, что участок в границах береговой полосы водного объекта не находится, вступивший в законную силу судебный акт не содержит.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что апелляционное определение не может быть признано законным и обоснованным, выводы суда постановлены при неправильном применении норм материального права и на материалах административного дела не основаны, в связи с чем апелляционное определение подлежит отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрению в суд апелляционной инстанции, поскольку оценка доказательств и установление фактических обстоятельств дела в силу положений статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

При новом рассмотрении суду следует принять меры для всестороннего и полного установления фактических обстоятельств по административному делу с учетом характера спорного правоотношения, разрешить спор в соответствии с нормами права.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 1 июня 2022 года отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи