Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 сентября 2022 г. по делу N 66а-1724/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Брянцевой Н.В, Сумбаевой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Даниленко Е.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-780/2022 (УИД 23OS0000-01-2022-000451-38) по административному исковому заявлению Черченко Оксаны Николаевны к городской Думе Краснодара, администрации муниципального образования г. Краснодар об оспаривании нормативного правового акта в части, по апелляционной жалобе Черченко Оксаны Николаевны на решение Краснодарского краевого суда от 20 мая 2022 г.

Заслушав доклад судьи Третьего апелляционного суда общей юрисдикции Брянцевой Н.В, объяснения представителя административного истца ФИО10, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей городской Думы Краснодара ФИО14 и администрации муниципального образования город Краснодар ФИО8, заключение прокурора отдела Управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Черченко О.Н. обратилась в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать не действующим решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" (далее по тексту - Генеральный план Краснодара) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум функциональным зонам "Зона зеленых насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады)" и "Зона транспортной инфраструктуры".

Требования мотивированы тем, что отнесение Генеральным планом Краснодара вышеуказанного земельного участка к двум функциональным зонам создает правовую неопределенность правового режима объекта недвижимости и нарушает ее права, как собственника расположенного на нем жилого дома, имеющего исключительное право на приобретение в собственность земельного участка без проведения торгов, о чем свидетельствует решение администрации муниципального образования город Краснодар от 31 января 2022 года об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии со статьей 39.3 Земельного Кодекса Российской Федерации.

Решением Краснодарского краевого суда от 20 мая 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Черченко О.Н. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Черченко О.Н. просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокуратура Краснодарского края представила возражения на апелляционную жалобу.

Исследовав материалы настоящего административного дела, выслушав участвующих в деле лиц и их представителей, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также поданные возражения, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (часть 8 статьи 213 КАС РФ).

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному Кодексу Российской Федерации (статья 3 Градостроительного Кодекса РФ).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Судебная коллегия, в том числе с учетом вступивших в законную судебных актов, принятых по делам, предметом проверки которых являлся оспариваемый нормативный правовой акт (решение Краснодарского краевого суда от 23 декабря 2020 г. по административному делу N 3а-1487/2020 по административному исковому заявлению ФИО3 и ФИО4; решение Краснодарского краевого суда от 22 декабря 2020 г. по административному делу N 3а-1685/2020 по административному исковому заявлению ФИО5 и др.) находит правильным вывод суда о том, что Генеральный план утвержден решением уполномоченного органа, с соблюдением установленных законом последовательных процедур по подготовке его проекта, в том числе, с проведением публичных слушаний, согласованием с компетентными органами, а также с соблюдением порядка принятия и опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Как правильно установлено судом и следует из материалов административного дела, Черченко О.Н. на праве собственности принадлежит жилой дом с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес" на основании решения Прикубанского районного суда г. Краснодара от 15 октября 2012 г. Право собственности на объект капитального строительства зарегистрировано 26 ноября 2013 г. (л.д.32-34 том 1).

Во исполнение решения Первомайского районного суда г. Краснодара от 23 ноября 2015 г, оставленного без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 19 мая 2016 г, постановлением администрации муниципального образования город Краснодар от 2 февраля 2017 г. за N 427 утверждена схема расположения земельного участка, площадью 378 кв.м, по "адрес", определен вид используемого земельного участка - индивидуальные жилые дома (л.д.37-51 том 1).

По сведения Единого государственного реестра недвижимости спорный земельный участок с кадастровым номером N, площадью 378 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - индивидуальные жилые дома, поставлен на кадастровый учет 19 августа 2021 г, что усматривается из выписки от 17 ноября 2021 г. Сведений о зарегистрированных правах на земельный участок не выявлено по информации, содержащейся в ЕГРН, что следует из ответа ФГБУ "ФКП Росреестра по Краснодарскому краю" от 7 сентября 2022 г. N 27-15065-ГС/22 (л.д. 11-23 том 1, л.д.116-117 том 2).

Администрация муниципального образования города Краснодар отказала Черченко О.Н. в предоставлении земельного участка в собственность, указав в письме от 31 января 2022 г. за N 1749/28, что в соответствии с Генеральным планом от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 спорный земельный участок расположен в границах объекта местного значения - зоне озеленения территорий общего пользования (лесопарки, парки, скверы, бульвары, городские леса) и в зоне транспортной инфраструктуры (зона объектов автомобильного транспорта), а также в границах объектов катастрофического затопления (л.д.107 том 1).

По информации предоставленной департаментом архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (письмо от 12 сентября 2022 г. N 14360/29) в соответствии с ранее действовавшим Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. N 25 п. 15, земельный участок с кадастровым номером N располагался в границах производственной зоны (зоне объектов транспорта), зоне транспортной инфраструктуры с планируемым к размещению объектов местного значения автомобильная дорога и зоне рекреационного назначения (территория спортивно-рекреационной зоны).

Согласно Генеральному плану от 2 сентября 2020 г. указанный земельный участок отнесен к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) с планируемым к размещению объектом местного значения озелененная территория общего пользования - прибрежный бульвар и зоне транспортной инфраструктуры. Изменения в Генеральный план 2020 г. в отношении данного земельного участка не вносились (л.д. 125-126 том 2).

Решение городской Думы Краснодара от 26 января 2012 г. N 25 п. 15 утратило силу в связи с принятием решения городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 г. N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар".

В соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар (далее по тексту ПЗЗ), утвержденных решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п.6, спорный земельный участок располагался в зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж2).

В редакции решения городской Думы Краснодара от 22 июля 2021 г. N 17 п.19 согласно ПЗЗ земельный участок расположен в зоне земельных насаждений общего пользования (парки, скверы, бульвары, сады) (Р1) и зоне транспортной инфраструктуры (Т1).

Административный истец выражает несогласие с положениями Генерального плана в редакции решения городской Думы от 2 сентября 2020 г, в соответствии с которыми принадлежащий ей земельный участок расположен в двух функциональных зонах, что по ее мнению, является препятствием в получении земельного участка в собственность без проведения торгов в соответствии с положениями пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что нахождение земельного участка согласно Генеральному плану одновременно в нескольких функциональных зонах, одни из которых фактически определяют границы территории общего пользования, равно как и соответствующее этой зоне градостроительное зонирование, само по себе требованиям градостроительного законодательства не противоречит и не ограничивает прав административного истца на использование земельного участка.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки городского округа утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления городского округа. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования.

Частью 4 статьи 30 ГрК РФ предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Пункт 2 статьи 85 ЗК РФ также предусматривает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В данном случае территориальное зонирование земельного участка административного истца соответствует функциональным зонам, определенным Генеральным планом города и согласуется с нормами градостроительного законодательства.

Генеральным планом предусмотрено увеличение озелененных территорий в 9 раз с 360 га до 3 274 га, за счет 460 новых озелененных территорий общего пользования. Данное расширение обосновано недостаточностью таких территорий (2, 2 кв.м. на человека), что не соответствует местным нормативам градостроительного проектирования (16 кв.м. на человека) (л.д. 133-146 том 3).

Изложенное свидетельствует о том, что установление функциональной зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) осуществлено не произвольно административным ответчиком, а обосновано необходимостью увеличения озелененных территорий.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9, статьи 23 Градостроительного Кодекса Российской Федерации генеральный план, определяя назначение территорий и исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Поэтому несоответствие установленных оспариваемым нормативным правовым актом функциональных зон существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Кроме того, действующее градостроительное законодательство не содержит требования о принадлежности каждого земельного участка только к одной функциональной зоне.

В связи с чем судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, что отнесение земельного участка к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) с планируемым к размещению объектом местного значения озелененная территория общего пользования - прибрежный бульвар и зоне транспортной инфраструктуры не противоречит градостроительному и земельному законодательству и не нарушает прав административного истца на использование принадлежащего ей земельного участка.

Доводы административного истца о том, что нахождение земельного участка в двух функциональных зонах создает неопределенность его правового режима, судебная коллегия полагает необоснованными ввиду того, что утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменения правового режима земель, находящихся в их границах, а по общему правилу, определенному частью 8 статьи 36 ГрК РФ, земельные участки, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока их приведения в соответствие с таковым.

Следует отметить, что территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей прав на земельные участки, но и защищать законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы самого муниципального образования.

Поскольку градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, так как планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем, то само по себе отнесение земельного участка с кадастровым номером 23:43:0135028:1071, с расположенным на нем объектом в оспариваемом Генеральном плане к функциональным зонам озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) и зоне транспортной инфраструктуры не противоречит градостроительному и земельному законодательству, ввиду того, что правообладатель не лишен возможности их использования в соответствии с назначением, так как по смыслу пунктов 11, 12 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет, а утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Отнесение земельного участка к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) обусловлено, прежде всего, нахождением объекта недвижимости в зоне с особыми условиями использования, уже предусматривающей его озеленение.

По сведениям Х раздела ГИСОГД "Зона с особыми условиями использования территории" спорный земельный участок находится в зоне "Приаэродромные территории", "Водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы", а именно, водоохранная зона реки Кубань (200 м.), прибрежная защитная полоса реки Кубань (50 м.), "Зоны санитарной охраны источников артезианской скважины 78802/49" (л.д.146-148 том 2).

Информация о том, что земельный участок расположен в границах зон с особыми условиями использования содержится в Едином государственном реестре недвижимости (выписка от 17 ноября 2021 г. (л.д.11-23 том 1).

В разделе III ГИСОГД "Документы территориального планирования муниципального образования" согласно графической части выкопировки из карты функциональных зон генерального плана муниципального образования город Краснодар испрашиваемый земельный участок расположен в зоне возможного катастрофического затопления (при аварии на гидродинамически опасном объекте). В примечании указано, что новое строительство в зоне возможного катастрофического затопления до проведения комплексных мероприятий по инженерной защите территории не допускается (запрещено) (л.д. 129 том 2).

Согласно текстовой части данного раздела ГИСОГД в границах земельного участка зоны планируемых к размещению и реконструкции объектов местного значения не предусмотрены (л.д. 146 том 2).

Правилами землепользования и застройки также в зоне возможного катастрофического затопления запрещено размещение объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий.

Как следует из пункта 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к зонам с особыми условиями использования территорий относятся: охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ограничения использования земельных участков, расположенных в зоне затопления и подтопления изложены в статье 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, согласно части 3 которой в границах зон затопления, подтопления запрещаются строительство объектов капитального строительства, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод.

При изложенных обстоятельствах изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Иные доводы апелляционной жалобы также не содержат сведений, свидетельствующих о нарушении судом норм материального права, и на выводы суда о законности положений оспариваемого нормативного правового акта, не влияют.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 20 мая 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Черченко Оксаны Николаевны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 октября 2022 г.

Председательствующий

Судьи