Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 22 сентября 2022 г. по делу N 66а-1789/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Брянцевой Н.В. и Сумбаевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Туйчиевой Т.С, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело УИД N 92OS0000-01-2022-000049-04 (3а-30/2022) по административному исковому заявлению Мищенко Виктории Станиславовны к Законодательному собранию города Севастополя о признании нормативного правового акта недействующим (в части), по апелляционной жалобе Мищенко Виктории Станиславовны на решение Севастопольского городского суда от 17 июня 2022 г, заслушав доклад судьи Сумбаевой А.В, объяснения представителя Законодательного собрания города Севастополя ФИО9, принимавшей участие посредством видеоконференц-связи при содействии Севастопольского городского суда, заключение старшего прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации ФИО10

установила:

Мищенко В.С, действуя через представителя Орленко С.В, обратилась в Севастопольский городской суд с административным иском, в котором просила признать Закон города Севастополя от 26 июля 2021 г. N 654-ЗС "Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории города Севастополя" (далее по тексту - Закона N 654-ЗС) недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

Данный нормативный правовой акт опубликован 29 июля 2021 г. на официальном интернет-портале правовой информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет pravo.gov.ru.

В обоснование иска указывает, что Закон нарушает ее права и законные интересы, поскольку устанавливает дополнительные ограничения реализации ее прав петь и танцевать, громко разговаривать, использовать звукоусиливающую аппаратуру и производить по своему усмотрению иную не запрещенную федеральным законодательством деятельность, связанную с шумом.

Оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования общественных отношений установленные им запреты выходят за конституционные пределы законодательных полномочий субъектов Российской Федерации. Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях N 15-П от 21 июня 1996 г, N 19-П от 18 июля 2012 г, N 30-П от 01 декабря 2015 г, N 27-П от 02 июля 2018 г, N 33-П от 01 ноября 2019 г, N 39-П от 10 декабря 2019 г..и N 27-П от 04 июня 2020 г..высказывалась правовая позиция, что используя предоставленные в сфере совместного ведения полномочия, субъекты Российской Федерации обязаны соблюдать конституционные требования о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон. Установление законом субъекта Российской Федерации запретов или ограничений не должно приводить к тому, чтобы устанавливаемые на региональном уровне публичной власти ограничения необоснованно расширяли предусмотренные федеральными законами нормы (запреты), приобретая по своим юридическим параметрам сопоставимое с ними или, более того, преобладающее значение в системе действующего правового регулирования общественных отношений, возникновение которых возможно на всей территории Российской Федерации. Осуществляя такое регулирование, субъекты Российской Федерации должны избегать вторжения в предметы федерального ведения и не полномочны имплементировать в законодательство процедуры и условия, искажающие само существо тех или иных конституционных прав, снижать уровень их основных гарантий, закрепленных в Конституции Российской Федерации и федеральных законах, а также самостоятельно, за пределами установленных федеральными законами рамок, вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые может устанавливать только федеральный законодатель.

Устанавливая запрет на совершение действий, связанных с шумом, в жилых помещениях, в учреждениях здравоохранения, в учреждениях образования, на придомовых территориях, в общественных местах, административный ответчик вторгся, соответственно, в жилищные правоотношения, в правоотношения по охране здоровья населения, в правоотношения дошкольного, школьного, среднего специального и высшего специального образования, в правоотношения по содержанию придомовых территорий, в правоотношения по обеспечению общественного порядка, являющиеся предметом федерального ведения. Устанавливая запреты на совершение действий, не запрещенных федеральными законами, административный ответчик ограничил права и свободы человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон и ввел абстрактные запреты, имеющие первичный нормообразующий характер. Согласно статье 1 Закона N 654-ЗС, действие установленных им запретов не распространяется на целый ряд видов деятельности, что доказывает его несоответствие критерию каузальности (предметности). Отнесение законом субъекта Российской Федерации того или иного места к числу тех, где запрещены действия, связанные с шумом, обязательно предполагает необходимость учета целого комплекса факторов (производственных, инфраструктурных, экологических, транспортных, санитарных и т.п.), обусловливающих принципиальную недопустимость совершения таких действий в конкретном месте, то есть в региональном законе допускаются запреты, которые должны быть направлены на определение конкретных мест, продиктованные объективными потребностями, порождаемыми фактическими обстоятельствами, имеющими в своей основе казуальный (предметный) характер и не поддающимися нормативному обобщению (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 г..N 976-О).

Статья 2 Закона N 654-ЗС не отвечает принципу правовой определенности, поскольку устанавливает критерий "беспокойство" для определения понятия "тишина", которая не может быть ничем измерена и для разных людей будет разной, а содержащееся понятие "шум" может включать в себя также ультразвук и инфразвук, способные вызывать неприятные субъективные ощущения, но не поддающиеся восприятию органами слуха человека. Определение понятия "выходные дни" не соответствует определению этого же понятия, содержащемуся в статье 111 Трудового кодекса Российской Федерации, то есть нормативном правовом акте, имеющем высшую юридическую силу. Статьей 4 Закона N 654-ЗС для двух бульваров немотивированно установлен режим, отличающийся от всех других общественных мест с одинаковым правовым статусом, причем установленные для этих бульваров запреты не обусловлены принципиальной недопустимость осуществления на них деятельности, связанной с шумом, поскольку соответствующий субъект не распространяется на целый ряд видов деятельности, ряд привилегированных субъектов, а также предусмотрена возможность не применения этого запрета при условии выполнения определённой бюрократической процедуры. Правовое регулирование, при котором одним можно то, что другим нельзя, а неприменение запрета зависит от получения согласования от чиновников, является коррупциогенным. При этом, Закон N 654-ЗС запрещает петь или исполнять музыку (п. 1 и п. 2 ст. 3) на бульварах в дневное время, но не запрещает в это же время на этих же бульварах производить шумные работы или использовать пиротехнические изделия (пункты 3, 4, 5 статьи 3). Следовательно, запрет музыки не направлен на защиту тишины.

Также Закон N 654-ЗС содержит ряд пробелов и противоречий, так его нормы устанавливают запрет на объявление остановок через громкоговорители, установленные в общественном транспорте, использование звукоусиливающей аппаратуры при проведении групповых экскурсий, проведение уроков физической культуры в образовательных учреждениях с 13 до 15 часов, использование бенгальских огней и бытовых спичек, в тоже время не устанавливает запрета на использование звукоусиливающей аппаратуры на территориях, прилегающих к больницам, образовательным организациям и иным защищаемым объектам, использование любой аппаратуры и караоке на борту морского судна, пришвартованного у Матросского бульвара, также не подпадает под действие закона использование любой аппаратуры или караоке в расположенных на первых этажах жилых домов офисах, барах, магазинах, в подъездах, лифтах, чердаках и других помещениях общего пользования многоквартирных домов и иных нежилых помещениях. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не направлен на защиту чьих-либо прав и законных интересов. Указывает, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежит проверке на соответствие части 3 статьи 7 Устава города Севастополя, пункту 1 части 1 статьи 2 Закона города Севастополя N185-ЗС, части 2 статьи 18 Закона города Севастополя N 185-ЗС.

Решением Севастопольского городского суда от 17 июня 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Мищенко В.С. отказано.

Полагая, что судебный акт принят с нарушением норм материального права, административный истец обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение Севастопольского городского суда от 17 июня 2022 г. отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе содержатся доводы, аналогичные тем, которые приведены в административном исковом заявлении.

В материалы дела от Законодательного собрания города Севастополя, от участвовавшего в деле прокурора поступили возражения на апелляционные жалобы, в которых указано на законность и обоснованность принятого по делу судебного акта, об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Законодательного собрания города Севастополя ФИО4 поддержала возражения на апелляционную жалобу в полном объеме по основаниям, изложенным в возражениях, указала на отсутствие оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Выступивший с заключением прокурор ФИО5 полагал решение законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились. Информация о движении дела, дате и времени судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на официальном сайте Третьего апелляционного суда общей юрисдикции (3ap.sudrf.ru).

Поскольку неявка лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, не является препятствием к рассмотрению дела, судебная коллегия, руководствуясь частью 2 статьи 306, частью 1 статьи 307, частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ), полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участвующих в деле лиц.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции установлено и подтверждается справкой Отдела записи актов гражданского состояния Балаклавского района города Севастополя Управления ЗАГС города Севастополя от 09 сентября 2022 г. N 022-99200001-И00181, что Мищенко В.С. скончалась 10 июля 2022 г, то есть после принятия судом первой инстанции решения по делу.

Поскольку в силу абзаца 4 пункта 30 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11 июня 2020 г. N 5 "О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции" смерть гражданина, являвшегося стороной в деле и подавшего жалобу, произошедшие после принятия решения суда, не влечет прекращение производства по жалобе либо прекращение производства по делу, судебная коллегия рассматривает поданную жалобу по существу.

Изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения представителя Законодательного собрания города Севастополя ФИО4, заключение прокурора, исследовав материалы административного дела, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы главой 21 КАС РФ.

Согласно части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 209 КАС РФ в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены.

В силу части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1); соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а"), форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты (подпункт "б"), процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в"); правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу (подпункт "в"); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3).

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 КАС РФ).

Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений (часть 2 статьи 62 КАС РФ).

В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Таким образом, федеральным законодательством закреплена возможность субъектов Российской Федерации осуществлять самостоятельное регулирование в указанной выше сфере.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона 654-ЗС данный Закон регулирует отношения, связанные с обеспечением тишины и покоя граждан в объектах и на территориях, защищаемых от действий, нарушающих тишину и покой граждан.

Поскольку Федеральный закон, регулирующий названные правоотношения, до настоящего времени не принят, Законодательным Собранием города Севастополя в данном случае реализовано полномочие, предусмотренное пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по принятию нормативного правового акта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным лицом в пределах компетенции. Также обоснованными являются выводы суда первой инстанции о соблюдении формы и вида нормативного правового акта, процедуры его принятия, введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу. Решение Севастопольского городского суда от 17 июня 2022 г. в указанной части мотивировано, основано на анализе норм федерального и регионального законодательства, имеющихся в деле доказательствах, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции в указанной части судебная коллегия не усматривает.

Рассматривая вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии таких противоречий, с чем судебная коллегия соглашается в силу следующего.

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" закреплено право граждан на благоприятную среду обитания, факторы которой не должны оказывать вредное воздействие на человека, а также обязанность граждан воздерживаться от совершения действий, нарушающих нормы санитарного законодательства и влекущие за собой негативные последствия для здоровья и среды обитания (статьи 1, 8, 10).

В соответствии с абзацами 4, 5 пункта 1 статьи 1 названного Федерального закона шумовое воздействие относится к факторам среды обитания, которое в случае его превышения может создавать угрозу жизни или здоровью человека, и оказывать вредное воздействие на человека.

Перечень объектов, на которых должна обеспечиваться тишина и покой граждан на территории города Севастополя, установлен статьей 4 Закона N 654-ЗС. К числу данные объектов относятся:

1) помещения больниц, диспансеров, санаториев, пансионатов, домов-интернатов для детей, престарелых и инвалидов, детские оздоровительные учреждения, а также другие объекты здравоохранения;

2) детские сады, иные дошкольные учреждения, учебные заведения и библиотеки;

3) квартиры многоквартирных домов и жилые дома;

4) номера гостиниц и жилые помещения общежитий;

5) придомовые территории многоквартирных домов и жилых домов;

6) общественные места на территории города Севастополя (в том числе детские, игровые и спортивные площадки, набережные, пляжи, скверы и парки), а также памятные места, памятники истории и культуры города Севастополя;

7) Приморский бульвар и Матросский бульвар.

Необходимость регулирования общественных отношений, связанных с обеспечением тишины и покоя граждан на указанных объектах, административным ответчиком в должной степени мотивировано и подтверждается материалами дела.

Статьей 5 Закона N 654-ЗС установлены периоды времени, в которые не допускается нарушение тишины и покоя граждан:

1) период с 22 часов до 7 часов и с 13 часов до 15 часов - в рабочие дни, период с 23 часов до 9 часов и с 13 часов до 15 часов - в выходные дни, за исключением случая, установленного пунктом 2 настоящей статьи;

2) период с 20 часов до 9 часов и с 13 часов до 15 часов - в рабочие дни, период с 19 часов до 10 часов и с 13 часов до 15 часов - в выходные дни в отношении защищаемых объектов, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 4 настоящего Закона, в части действий, предусмотренных пунктом 3 статьи 3 настоящего Закона;

3) период с 8 часов до 23 часов - ежедневно в отношении защищаемых территорий, предусмотренных пунктом 7 статьи 4 настоящего Закона, в части действий, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 3 настоящего Закона.

Осуществление прав и свобод гражданина и человека не должно нарушать права и свободы других лиц (часть 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации).

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что нарушение тишины и покоя приводит к нарушению права граждан на отдых, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права, вопреки утверждению подателя апелляционной жалобы, применены судом правильно, оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы нет. Приведенные в апелляционной жалобе доводы аналогичны доводам административного истца в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции, получили надлежащую оценку, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебного акта, судом также не допущено.

Руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 17 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Мищенко Виктории Станиславовны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение в полном объеме изготовлено 06 октября 2022 г.

Председательствующий

Судьи