Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 66а-1989/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

Председательствующего судьи Сицинской О.В, судей Катанаевой А.С. и Печуриной Ю.А, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Чемодановой Т.Л. рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области на решение Волгоградского областного суда от 20 июля 2022 г. по административному делу по административному иску Полянского Александра Александровича об оспаривании нормативно-правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Печуриной Ю.А, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Полянский А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2.4 Приложения N 4 к решению Среднеахтубинской районной Думы Волгоградской области от 23 апреля 2008 года N 31/295 "Об утверждении коэффициентов расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области" (далее - Решение N 31/295).

Указанным решением утверждено значение "коэффициента дифференциации по видам деятельности арендатора земельного участка из категории земель особо охраняемых территорий и объектов (Кдо) на территории Среднеахтубинского муниципального района" для "прочих объектов" в размере "15".

В обоснование административного иска истец указал, что оспариваемая норма нарушает его права и законные интересы, так как вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Волгограда от 27 октября 2021 года по иску комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области с него взыскана сумма в размере 82 218, 15 рублей в качестве неосновательного обогащения за пользование земельным участком с кадастровым номером N за период пользования земельным участком с 13 февраля 2019 года по 30 июня 2019 года. Сумма неосновательного обогащения начислена с применением оспариваемого коэффициента, установленного пунктом 2.4 Приложения N 4, утвержденного Решением N 31/295.

По мнению административного истца, оспариваемый коэффициент не соответствует основным принципам определения арендной платы, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582), в том числе принципу экономической обоснованности арендной платы, согласно которому арендная плата должна устанавливаться в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Таким образом, полагает истец, поскольку оспариваемый коэффициент установлен без анализа оценочных характеристик и учета экономических факторов, определяющих доходность земельного участка с учетом категории земель, вида разрешенного использования и иных вышеназванных факторов, указанный нормативный правовой акт в части не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе противоречит Постановлению N 582, а также части 4 статьи 22 Земельного кодекса РФ в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта и действующего в настоящее время и подпункту 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ.

Решением Волгоградского областного суда от 20 июля 2022 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, администрация Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области подала апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда полностью, принять новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. Ссылается на то, что само по себе согласование комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области спорного значения коэффициента подтверждает факт наличия финансово-экономического обоснования. Кроме того, судом неверно применены положения статьи 39.7 Земельного кодекса РФ, введенной Федеральным законом от 23.06.2014 года N 171-ФЗ, поскольку данная статья была введена на тот момент, когда решение Среднеахтубинской районной Думы от 23 апреля 2008 года N 31/295 уже было признано утратившим силу (решение Среднеахтубинской районной Думы от 03.11.2011 года N 28/174.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного истца Артамонычев Д.А. просил оставить решение Волгоградского областного суда от 20 июля 2022 года без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Прокурор Костюк А.И. пояснил, что исходя из положений пункта 4 статьи 22 и пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 39.7 Земельного кодекса РФ (в редакции, действующей с 01.03.2015), постановления Правительства РФ от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 11.05.2004 года N 209-О от 28.02.2017 года N 424-О), размер арендной платы должен быть дифференцирован по критериям, влияющим на доходность земельного участка. Оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует вышеуказанным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Оспариваемая величина коэффициента установлена административным ответчиком произвольно, без должного экономического обоснования. Материалами дела не подтверждено проведение многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков и приведение финансово-экономического обоснования оспариваемого коэффициента, в связи с чем, просил оставить решение Волгоградского областного суда от 20 июля 2022 года без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не явились, о причинах неявки суду не сообщили.

На основании части 2 статьи 306, части 1 статьи 307, части 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия приходит к выводу о возможности рассмотрения дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения по правилам части 1 статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим полностью либо в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктами "в", "г", "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничения государственной собственности, земельное законодательство.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

На основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права (пункт 4 статьи 2 ЗК РФ).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 22 Земельного кодекса РФ в редакции, действовавшей в период действия оспариваемого нормативного правового акта, размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 65 Земельного кодекса РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок), утвержден постановлением администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п.

Согласно подпункту 2.4.1 Порядка размер арендной платы за земельные участки из категории земель особо охраняемых территорий и объектов рассчитывается по формуле как произведение кадастровой стоимости земельного участка (КСЗУ), коэффициента вида функционального использования земельного участка (Кви), коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель особо охраняемых территорий и объектов(Кдо).

Пунктом 1.6 Порядка предусмотрено, что коэффициент дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель особо охраняемых территорий и объектов, - устанавливается нормативными правовыми актами муниципального района, городского округа Волгоградской области по согласованию с комитетом по управлению государственным имуществом Волгоградской области по форме согласно приложению 5 и не может быть ниже 1.

На момент принятия оспариваемого нормативного правового акта действовало постановление Главы администрации Волгоградской области от 6 декабря 2007 года N 2033 "Об утверждении Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, которое устанавливало аналогичные правила.

Согласно статьям 24, 26 Устава Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (принят решением Среднеахтубинской районной Думы от 2 июня 2005 г. N 49/256) Среднеахтубинская районная Дума, являясь представительным органом Среднеахтубинского муниципального района, состоит из 7 депутатов, избираемых по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями и 8 депутатов, избираемых по мажоритарной избирательной системе относительно большинства. По вопросам своей компетенции Среднеахтубинская районная Дума принимает правовые акты в форме решений, которые принимаются большинством голосов присутствующих на заседании депутатов и подписываются главой Среднеахтубинского муниципального района. Нормативные правовые акты Среднеахтубинской районной Думы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Источником официального опубликования нормативных правовых актов Среднеахтубинской районной Думы является районная газета "Звезда".

Установлено, что 23 апреля 2008 года принято решение Среднеахтубинской районной Думы Волгоградской области N 31/295 "Об утверждении коэффициентов расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области", которым утверждено значение "коэффициента дифференциации по видам деятельности арендатора земельного участка из категории земель особо охраняемых территорий и объектов (Кдо) на территории Среднеахтубинского муниципального района" для "прочих объектов" в размере "15" согласно пункту 2.4 Приложения N 4 к данному Решению N 31/295.

Согласно протоколу заседания Среднеахтубинской районной Думы от 23 апреля 2008 г. N 31 на заседании из 14 избранных депутатов присутствовало 11 депутатов, 11 депутатов проголосовали "за" принятие Решения N 31/295.

Решение N 31/295 подписано главой Среднеахтубинского муниципального района и официально опубликовано в районной газете "Звезда" N 38 20 мая 2008 года.

Исходя из содержания оспариваемого в части Решения N 31/295, данное решение является нормативным правовым актом, поскольку содержит нормы права, то есть общие правила поведения, применяемые неоднократно, в отношении неопределенного круга лиц.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что, несмотря на то, что Решение N 31/295 утратило силу, в связи с принятием решения Среднеахтубинской районной Думы Волгоградской области от 3 ноября 2011 года N 28/174 "Об утверждении коэффициентов расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, земельные участки, находящиеся в собственности Среднеахтубинского муниципального района", истец вправе обратиться в суд с данным иском, поскольку в отношении него был применен оспариваемый нормативный правой акт в части.

Так, вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Волгограда от 27 октября 2021 года в пользу комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области с истца взыскана сумма в размере 82 218, 15 рублей в качестве неосновательного обогащения за пользование земельным участком с кадастровым номером N площадью 8 333 кв.м, вид разрешенного использования: "для объектов общественно-делового значения", расположенным по адресу: "адрес", примерно в 2600 м. по направлению на северо-восток, за период пользования с 13 февраля 2019 года по 30 июня 2019года.

Сумма неосновательного обогащения согласно решению суда начислена с применением оспариваемого значения "коэффициента дифференциации по видам деятельности арендатора земельного участка из категории земель особо охраняемых территорий и объектов (Кдо) на территории Среднеахтубинского муниципального района" для "прочих объектов" в размере "15", утвержденного пунктом 2.4 Приложении N 4 к решению Среднеахтубинской районной Думы Волгоградской области от 23 апреля 2008 года N 31/295.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции в том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом местного самоуправления в пределах предоставленной компетенции и с соблюдением порядка его опубликования; указанный нормативный правовой акт затрагивает права и законные интересы административного истца.

Как следует из пункта 4 статьи 22 Земельного кодекса РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

С 1 марта 2015 года действует редакция статьи 39.7 Земельного кодекса РФ, в части 1 которой установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 65 Земельного кодекса РФ за земли, переданные в аренду, взимается арендная плата. Порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 11 мая 2004 года N209-О изложена правовая позиция, касающаяся земельного налога, имеющего схожую правовую природу с арендной платой в силу положений статьи 65 ЗК РФ, где указано, что плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка. При этом указано на недопустимость такого положения вещей, при котором дифференцированные ставки земельного налога могут устанавливаться органами местного самоуправления и государственной власти фактически произвольно.

Во исполнение требований статей 22 и 65 Земельного кодекса РФ Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий, и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", согласно которому к основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отнесен, в том числе принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О также указывалось, что государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Из анализа приведенных норм и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что размер арендной платы должен быть дифференцирован исключительно по критериям, влияющим на доходность земельного участка. При определении его размера, в том числе, должно учитываться государственное регулирование тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на арендуемом земельном участке.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов, показывающих доходность земельных участков, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

Как верно указал суд первой инстанции, Среднеахтубинской районной Думой и администрацией Среднеахтубинского муниципального района соответствующие документы, подтверждающие экономическую обоснованность оспариваемого коэффициента представлены не были. Напротив, представители Среднеахтубинской районной Думой и администрации Среднеахтубинского муниципального района не отрицали факта отсутствия названных документов.

Их доводы, а также доводы представителя комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области о том, что экономическое обоснование оспариваемого коэффициента не требовалось ввиду того, оспариваемый нормативный правовой акт принят до принятия постановления N 582 является несостоятельными, поскольку после принятия названного постановления, оспариваемый нормативный акт вошел в противоречие с ним как федеральным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Доводы представителя заинтересованного лица о том, что установленная с учетом указанных экономических факторов кадастровая стоимость земельного участка, из которой в том числе исчисляется арендная плата обеспечивает соблюдение принципа экономической обоснованности арендной платы не могут быть приняты, поскольку исходя из постановления N 582 и правовых позиций Конституционного Суда РФ данный принцип реализуется как в отношении арендной платы в целом, так и в отношении всех её составляющих, в том числе коэффициентов, которые применяются при расчете. В противном случае установление коэффициентов правового значения не имело бы.

Реализация принципа экономической обосновании установленных коэффициентов, в том числе спорного, призвана в наибольшей степени учитывать рентабельность земельного участка, его коммерческую привлекательность и потребительский спрос на землю в зависимости от индивидуальных характеристик земельного участка, объектов расположенных на нем и иных указанных в названном постановлении N 582 экономических факторов.

Таким образом, суд первой инстанции верно установил, что оспариваемое значение коэффициента утверждено органом местного самоуправления без должного экономического обоснования, произвольно. Следовательно, нарушен принцип экономической обоснованности арендной платы, установленный, в том числе Постановлением N 582.

Не могут быть признаны обоснованными доводы апеллянта о том, что судом первой инстанции при разрешении спора неверно применены нормы материального права, то есть применены положения статей Земельного кодекса РФ, введенных в действие после того как было утверждено оспариваемое значение коэффициента дифференциации, в силу следующего.

В период действия оспариваемого нормативного правового акта действовали положения пункта 4 статьи 22 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым размер арендной платы определяется договором аренды. Общие начала определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут быть установлены Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 65 Земельного кодекса РФ, в редакции, действовавшей в период действия оспариваемого нормативного правового акта, порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Суд первой инстанции указал в своем решении на противоречие оспариваемого нормативного правового акта указанным статьям Земельного Кодекса РФ.

Кроме того, оспариваемый коэффициент, принятый в отсутствие расчетов, перестал соответствовать Постановлению N 582 с даты вступления его в законную силу (с 04.08.2009 года), в связи с чем, с указанной даты более применяться не мог.

То обстоятельство, что в момент принятия оспариваемого решения N 31/295 положения Постановления Правительства РФ N 582 не действовали, как на то указывает апеллянт, не имеет юридического значения, поскольку после принятия названного постановления, оспариваемый нормативный правовой акт вошел в противоречие с ним, как нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции в том, что оспариваемое значение коэффициента установлено административным ответчиком без должного экономического обоснования, следовательно, утвердивший данный коэффициент оспариваемый в части нормативный правовой акт, не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, верно применил положения федерального законодательства, установилобстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, и пришел к обоснованному выводу о наличии предусмотренных законом оснований для удовлетворения исковых требований.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, проверенными и оцененными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о незаконности судебного постановления, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения решения суда.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Исходя из изложенного и, руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Волгоградского областного суда от 20 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Волгоградский областной суд по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи