Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 66а-2033/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Катанаевой А.С., Печуриной Ю.А., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-131/2022 по апелляционной жалобе Ивлевой Аллы Олеговны

на решение Ростовского областного суда от 11 июля 2022 г, вынесенное по административному иску Ивлевой Аллы Олеговны о признании недействующими абзаца 77 раздела 2, абзаца 3 пункта 4, абзаца 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N 398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. N 670) в части, заслушав доклад судьи Сицинской О.В,

УСТАНОВИЛА:

24 октября 2017 г. Ростовской-на-Дону городской Думой принято решение N 398 "Об утверждении "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции" (далее - базовое решение).

Текст Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону (далее - Правила благоустройства) приведен в приложении к указанному решению и является его неотъемлемой частью.

В абзаце 77 раздела 2 Правил благоустройства изложено основное понятие уборки объекта благоустройства, под которой понимается выполнение работ по очистке объекта от пыли, грязи, случайного мусора, снега, наледи, грунтовых наносов, атмосферных осадков и их образований, подметанию, зачистке, мойке, покосу сорной растительности, очистке кровли, удалению всех видов отходов.

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства ответственность за своевременность и качество выполнения работ по благоустройству и уборке, а также за поддержание чистоты на объектах благоустройства несут собственники (владельцы). Данный абзац признан недействующим апелляционным определением Третьего апелляционного суда обшей юрисдикции от 8 июня 2021 г. N 66а-575/2021.

В соответствии с абзацем 3 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства, в случае если объект благоустройства передан собственником владельцу в установленном законом порядке, ответственность за нарушение или неисполнение требований по содержанию объектов благоустройства, предусмотренных настоящими Правилами, возлагается на владельца. В иных случаях ответственность возлагается на собственника.

В соответствии с абзацем 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства собственники (владельцы) обязаны обеспечить содержание и уборку длительное время не используемых и не осваиваемых территорий, находящихся в собственности или владении.

Ивлева А.О. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнений в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, просит признать абзац 77 раздела 2 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N3 98 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. N670) не действующим в части слов "покосу сорной растительности"; признать абзацы 2.3 пункта 4 и абзац 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утвержденных решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N398 (в редакции решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 февраля 2022 г. N670) не действующими в части возможности возложения на собственников (владельцев) ответственности за необеспечение уборки, покоса сорной растительности.

Поводом для обращения с административным исковым заявлением стало привлечение Ивлевой А.О. к административной ответственности по части 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области "Об административных правонарушениях" от 25 октября 2002 г. N273-ЗС за нарушение пунктов 4 и 15 главы 3 Правил благоустройства территории города Ростова-на- Дону.

В основание заявленных требований административный истец указывала, что закрепленные в пунктах 4 и 15 раздела 3 Правил благоустройства положения, содержащие запреты и обязательства раскрытые в пункте 77 раздела 2 указанных Правил, дублируют запреты, установленные в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. N 206-ФЗ "О карантине растений", ответственность за нарушение которых установлена Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, создают неопределенность в применении норм об административной ответственности.

Решением Ростовского областного суда от 11 июля 2022 г. в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный истец Ивлева А.О. просит об отмене решения суда и вынесении нового об удовлетворении заявленных требований. Доводы апелляционной жалобы идентичны основаниям административного иска.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представителем административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы Никитиным К.П. представлены возражения.

В судебном заседании апелляционной инстанции административный истец Ивлева А.О. и представитель административного истца Ширшова К.А. поддержали апелляционную жалобу.

Представитель административного ответчика Ростовской-на-Дону городской Думы Никитин К.П. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

В заключении прокурор Костюк А.И. настаивал на оставлении решения суда по доводам апелляционной жалобы без изменения.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия оснований, предусмотренных ст. 310 КАС РФ, к отмене решения суда либо его изменению не находит.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Правила благоустройства территории города Ростова-на-Дону утверждены решением Ростовской-на-Дону городской Думы, устанавливают единые, обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, действуют в отношении неограниченного круга лиц, определяют порядок уборки и содержания городской территории, рассчитаны на неоднократное применение, таким образом, относятся к числу нормативных правовых актов.

Из обстоятельств дела, установленных судом, следует, что Постановлением административной комиссии при администрации Советского района г. Ростова-на-Дону N1804/2179-2-21, оставленным без изменения решением Советского районного суда г. Ростова-на-Дону от 10 февраля 2022 г, Ивлева А.О. привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 5.1 Областного закона Ростовской области "Об административных правонарушениях" за нарушение пунктов 4 и 15 главы 3 Правил благоустройства, за то, что 5 сентября 2021 г. не обеспечила уборку, покос сорной растительности, в том числе амброзии и поддержание чистоты на объекте благоустройства, не обеспечила содержание и уборку, покос сорной растительности (в том числе амброзии) длительное время не используемой и не осваиваемой территории в границах принадлежащих ей земельных участков в г. Ростове-на-Дону.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом, а потому, имеет право на обращение в суд с рассматриваемыми требованиями.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли форма и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, а также требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункты "б", "в" пункта 2 части 3 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Пункт 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131 -ФЗ) в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого решения городской Думы, предусматривал, что к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Названный вопрос предусмотрен в числе вопросов местного значения и в пункте 25 части 1 статьи 21 Устава города Ростова-на-Дону, принятого решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 г. N 211 (далее - Устав города).

Согласно статье 7 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Город Ростов-на-Дону - муниципальное образование - городской округ, в пределах которого осуществляется местное (городское) самоуправление.

Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону является Ростовская-на-Дону городская Дума (статья 36 Устава города), к исключительной компетенции которого отнесено утверждение правил благоустройства территории города (пункт 2.12 части 2 статьи 39 Устава города).

В силу статей 35, 43, 47 Федерального закона N 131-ФЗ, статьи 41 Устава города Ростова-на-Дону городская Дума принимает по вопросам своего ведения нормативные правовые акты в форме решений, которые принимаются большинством голосов присутствующих депутатов при условии участия в заседании не менее двух третей от установленного числа депутатов; председатель городской Думы - глава города Ростова-на-Дону подписывает решения городской Думы и обнародует их путем официального опубликования в течение 10 дней; решения городской Думы нормативного характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если иное не указано в самом решении; официальным опубликованием решения городской Думы признается дата его публикации в газете "Ростов официальный".

Оценив полномочия по изданию оспариваемого нормативного акта, порядок его принятия, опубликования во взаимосвязи с положениями Федерального закона N131- ФЗ, Устава города Ростова-на-Дону, суд верно установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий компетентным органом, с соблюдением формы и вида нормативных правовых актов, а также порядка опубликования и вступления в силу, подписан уполномоченным лицом.

В решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N 398 внесены изменения решениями Ростовской-на-Дону городской Думы от 23 апреля 2019 г. N 670, от 17 августа 2021 г. N151, от 19 октября 2021 г. N174, от 22 февраля 2022 г. N254.

Как следует из представленных доказательств, процедурные требования, предусмотренные упомянутыми нормами Федерального закона N131-Ф3, Устава города Ростова-на-Дону, а также Регламентом городской Думы при внесении изменений решениями Ростовской-на-Дону городской Думы от 17 августа 2021 г. N151, от 19 октября 2021 г. N174, от 22 февраля 2022 г. N 254 соблюдены (л.д. 155-161, 162-168, 169-176, 177, 178, 179 том 1, л.д. 1-28, 29-33, 34-38 том 2).

Проверяя судебный акт по заявленным административным требованиям, суд первой инстанции установилследующее.

Редакции оспариваемых положений абзаца 77 раздела 2, абзаца 3 пункта 4, абзаца 1 пункта 15 раздела 3 с момента принятия Правил благоустройства, изменений не претерпевали.

Рассматривая административные требования Ивлевой А.О. о признании нормативного правового акта недействующим в части, суд первой инстанции исходил из принципа преюдиции, закрепленного в ч. 2 ст. 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, указав, что пункт 15 раздела 3 Правил благоустройства был проверен на его соответствие акту, имеющему большую юридическую силу в части слов "Собственники (владельцы)... " и вступившим в законную силу решением Ростовского областного суда от 26 января 2021 г. по делу N 3а-16/2021 в удовлетворении требований в этой части отказано

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. N 66а-575/2021 решение в данной части оставлено без изменения. Кассационным определением Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 27 января 2022 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 8 июня 2021 г. оставлено без изменения.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственникам и землепользователям земельных участков предписано соблюдение требований законодательства о градостроительной деятельности.

В силу положений Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий.

Как следует из пункта 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации благоустройство территории - деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Под правилами благоустройства территории муниципального образования согласно статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Статья 45.1, которая введена Федеральным законом от 29 декабря 2017г. N 463-ФЗ, предусматривает содержание правил благоустройства территории муниципального образования.

Согласно пункту 1 раздела 1 оспариваемых Правил благоустройства, они устанавливаются единые и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере внешнего благоустройства, определяют порядок уборки и содержания городских территорий, в том числе прилегающих к границам земельных участков, зданиям и сооружениям, а также внутренних производственных территорий для всех юридических, физических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся собственниками и владельцами земельных участков, объектов строительства, зданий, строений и сооружений, расположенных на территории города Ростова-на-Дону, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, определяют порядок участия собственников зданий, строений, сооружений и земельных участков в благоустройстве прилегающих территорий.

Понятие благоустройства территории содержится в абзаце 3 раздела 2 Правил благоустройства и аналогично изложенному в пункте 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации; земельные участки относятся к объектам благоустройства (пункт 46 раздела 2 Правил).

В соответствии с пунктом 1 раздела 3 Правил благоустройства все члены городского сообщества должны участвовать в обеспечении и поддержании чистоты, в том числе на территориях частных домовладений, в пределах обязанностей, установленных настоящими Правилами.

Из пункта 5 раздела 3 Правил следует, что ответственными за организацию и обеспечение требований настоящих Правил являются, в частности: на незастроенных территориях - собственники (владельцы) земельных участков; в частных домовладениях - собственники (владельцы).

Изложенное в абзаце 3 пункта 4 раздела 3 Правил благоустройства положение об ответственности за нарушение или неисполнение требований по содержанию объекта благоустройства собственника или владельца, как и обязанность, предусмотренная в абзаце 1 пункта 15 Правил благоустройства, по содержанию и уборке длительное время не используемых и не осваиваемых территорий, направлены на обеспечение собственниками (владельцами) надлежащего состояния земельных участков, территорий, в целях соблюдения чистоты и порядка в границах муниципального образования.

Учитывая изложенное, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что из анализа вышеприведенных норм федерального законодательства, предусматривающих участие граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории, также перечень мероприятий, входящих в понятие благоустройства, следует, что содержание указанных норм Правил им не противоречит, данные положения относятся к вопросу организации уборки городских территорий, который может быть урегулирован в правилах благоустройства согласно пункту 10 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N131-Ф3.

По своему содержанию оспариваемые нормы также соответствуют положениям статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, которой на собственника возложено бремя содержания имущества, положениям статей 40, 41, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающим как правомочия собственников имущества, так и обязанности землепользователей, землевладельцев по соблюдению требований действующего законодательства при использовании соответствующих земельных участков.

В соответствии с положениями пункта 71 раздела 2 Правил благоустройства содержание объекта благоустройства предусматривает осуществление его уборки и обеспечение безопасности, надлежащего физического, технического состояния и привлекательного внешнего вида элементов благоустройства, находящихся на объекте, в процессе их создания, размещения, эксплуатации и демонтажа.

Понятие уборки объекта благоустройства федеральными и областными нормативными правовыми актами не определено, представляет собой норму-дефиницию, изложенную в оспариваемом абзаце 77 раздела 2 Правил благоустройства, и само по себе каких-либо обязательств для административного истца не влечет, подлежит применению во взаимосвязи с иными нормами, определяющими права и обязанности субъектов правоотношения.

Уборка объекта благоустройства раскрыта через признаки (виды работ).

Административный истец оспаривает абзац 77 раздела 2 Правил благоустройства в части слов "покосу сорной растительности" - один из видов работ, выполняемых при уборке объекта благоустройства, который направлен на поддержание объекта в исправном, безопасном и пригодном состоянии, что объективно соответствует общепринятому понятию уборки.

Рассматривая доводы о дублировании в оспариваемых нормах запретов, установленных Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N206-ФЗ "О карантине растений" (далее - Закон о карантине растений), суд учитывает, что указанный закон направлен на обеспечение охраны растений и территории Российской Федерации от проникновения и распространения по ней карантинных объектов, предотвращение ущерба от их распространения, устанавливает порядок осуществления карантинных фитосанитарных мер, тогда как работы по уборке объектов благоустройства территории, предусмотренные Правилами благоустройства, направлены на поддержание чистоты и порядка территории города.

Пунктом 1 части 1 статьи 32 Закон о карантине растений на лиц, которые имеют в собственности, во владении, в пользовании, в аренде подкарантинные объекты, к которым отнесены земельные участки любого целевого назначения (пункт 30 статьи 2), возложена обязанность выполнять карантинные фитосанитарные требования.

В Законе о карантине растений не используется понятия "сорная растительность", административная практика его применения складывается при установлении фактов нарушения правил борьбы с карантинными, особо опасными и опасными вредителями растений, возбудителями болезней растений, растениями-сорняками (статья 10.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации), к числу которых отнесено и растение амброзия (раздел II Единого перечня карантинных объектов Евразийского экономического союза утвержденная решением Совета Евразийской экономической комиссии от 30 ноября 2016 г. N 158). При этом, значение понятия "растения-сорняки" в федеральном законодательстве не раскрыто, в правовом регулировании используется исключительно с определением "карантинные".

Таким образом, "сорная растительность" в Правилах благоустройства используется в более широком понимании, чем "растения-сорняки".

Употребление в абзаце 77 раздела 2 Правил благоустройства слов "покосу сорной растительности" не дублирует нормы федерального законодательства, о неопределенности оспариваемых положений Правил не свидетельствует, не нарушает подведомственности дел об административных правонарушениях.

Доводы административного истца о том, что содержание абзаца 77 раздела 2 во взаимосвязи с положениями абзаца 3 пункта 4 и абзаца 1 пункта 15 раздела 3 Правил благоустройства создает предпосылку для незаконного привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 5.1 Областного закона Ростовской области "Об административных правонарушениях", ошибочны, поскольку Правила благоустройства на территории города Ростова-на-Дону сами по себе административной ответственности за их нарушение не устанавливают.

Судом верно установлено, что вопрос законности установления областным законом административной ответственности за нарушение правил благоустройства территорий поселений и городских округов находится за рамками предмета спора по настоящему административному делу.

С учетом изложенного вывод суда о том, что если абзац 3 пункта 4 раздела 3 во взаимосвязи с абзацами 71 и 77 раздела 2 Правил благоустройства возлагает на собственников (владельцев) объектов благоустройства ответственность за необеспечение уборки, покоса сорной растительности, то абзац 1 части 5 раздела 3 Правил благоустройства предусматривает обязанности по содержанию и уборке длительное время не используемых территорий, основные понятия которых раскрыты в пунктах 72 и 78 раздела 2 Правил благоустройства и покоса сорной растительности не содержат, является правильным.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, в том числе и тех, на которые имеется ссылка в апелляционной жалобе, судом не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, определила:

решение Ростовского областного суда от 11 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ивлевой А.О. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

судьи