Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 г. по делу N 66а-1472/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-68/2022 по административному исковому заявлению Дерягина В.Н. о признании не действующим решения Новотроицкого сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 02 сентября 2013 года N 16/50 "О внесении изменений в решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26.12.2009 г. N 19/99 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области" (в редакции решений N 27/131 от 26.112010, N 32/152 от 26.07.2011 и N 11/38 от 19.12.2012"

по апелляционной жалобе Бойко О.А. на решение Амурского областного суда от 06 мая 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26 декабря 2009 года N 19/99 утверждены Правила землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области, являющиеся приложением к названному решению.

Решением Новотроицкого сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 02 сентября 2013 года N 16/50 в решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26 декабря 2009 года N 19/99 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области" (в редакции решений N 27/131 от 26.112010, N 32/152 от 26.07.2011 и N 11/38 от 19.12.2012" внесены изменения, в соответствии с которыми установленная в границах квартала 28:10:009005 территориальная зона Р-1 "Природные территории в черте населенного пункта" изменена на территориальную зону Ж-2 "Усадебная застройка".

Решением Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 23 декабря 2019 года без номера утверждены Правила землепользования и застройки территории муниципального образования Новотроицкий сельсовет Благовещенского района Амурской области (пункт 1) и признано утратившим силу решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26 декабря 2019 года N 19/99 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области".

Дерягин В.Н. обратился в Амурский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Новотроицкого сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 02 сентября 2013 года N 16/50 "О внесении изменений в решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26.12.2009 г. N 19/99 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области" (в редакции решений N 27/131 от 26.112010, N 32/152 от 26.07.2011 и N 11/38 от 19.12.2012" в части изменения в границах квартала 28:10:009005 территориальной зоны Р-1 "Природные территории в черте населенного пункта" на территориальную зону Ж-2 "Усадебная застройка", ссылаясь на противоречие оспариваемого решения имеющим большую юридическую силу положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В обоснование заявленных требований указывает, что решением Благовещенского районного суда Амурской области от 22 октября 2018 года за Дерягиным В.Н. признано право собственности на жилой дом с кадастровым номером N, расположенный на земельном участке, являющимся смежным с участком, для которого оспариваемым решением была изменена территориальная зона с Р-1 на Ж-2, и по поводу границ с которым в настоящее время ведется ряд судебных споров. Ранее смежная территория квартала N находилась в территориальной зоне Р-1, обеспечивая Дерягину В.Н. возможность осуществления строительства жилого дома в пределах границ предоставленного ему по договору аренды земельного участка в соответствии с требованиями действующего законодательства. После изменения территориальной зоны на смежной с земельным участком, предоставленным Дерягину В.Н. в аренду для строительства жилого дома, был сформирован и предоставлен в собственность Бойко О.А. земельный участок, в отношении границ которого в настоящее время между Дерягиным В.Н. и Бойко О.А. ведутся судебные споры. Поскольку изменение территориальной зоны повлекло нарушение прав истца, выразившееся в невозможности в настоящее время сформировать находящийся под принадлежащим истцу жилым домом и необходимый для его обслуживания земельный участок, Дерягин В.Н. обратился в суд с настоящим иском. Принятие оспариваемого решения, повлекшего необоснованное установление на землях общего пользования территориальной зоны Ж-1, вопреки требованиям статьи 24, части 3 статьи 28 ГрК РФ сопровождалось отсутствием проведения на территории с. Катон-Коммуна публичных слушаний по проекту Решения от 02 сентября 2013 года N 16/50 и явилось причиной возникновении препятствий для формирования в необходимых для обслуживания жилого дома Дерягина В.Н. земельного участка и возможности получения данного участка в собственность.

Решением Амурского областного суда от 06 мая 2022 года административные исковые требования Дерягина В.Н. удовлетворены, признано недействующим со дня его принятия решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 02 сентября 2013 года N 16/50 "О внесении изменений в решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26 декабря 2009 года N19/99 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области" (в редакции решений N27/131 от 26.11.2010, N32/152 от 26.07.2011 и N11/38 от 19.12.2012) в части замены зоны Р-1 "природные территории в черте населенного пункта" на зону Ж-2 "Усадебная застройка" в кварталах 28:10:009005 (в соответствии с прилагаемой схемой).

В апелляционной жалобе, срок на подачу которой восстановлен определением Амурского областного суда от 04 июля 2022 года, заинтересованное лицо Бойко О.А. просит об отмене постановленного судебного акта, указывая, что оспариваемое решение не влечет возникновения для Дерягина В.Н. гражданских прав и обязанностей, связанных с владением, пользованием и распоряжением принадлежащим ему имуществом, а равно между заинтересованными лицами и органом, уполномоченным распоряжаться земельным участком, что исключает рассмотрение указанного спора в порядке административного судопроизводства. Установление в границах квартала 28:10:009005 оспариваемым решением территориальной зоны Ж-2 "Усадебная застройка" не противоречит функциональной зоне, установленной Генеральным планом поселения и не нарушает принцип соответствия земельного участка одной территориальной зоне. Поскольку публичные слушания не являются формой осуществления власти населением и их результаты при принятии акта не являются определяющими, допущенные представительным органом местного самоуправления в процедуре принятия Решения N 16/50 недостатки не являются существенными и не могут являться основанием для признания акта не действующим.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором прокуратуры Амурской области представлены возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности решения Амурского областного суда.

В судебное заседание участвующие в деле лица не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Определением судебной коллегии по административным делам, занесенным в протокол судебного заседания, состоявшегося 14 сентября 2022 года, отказано в удовлетворении заявления Бойко О.А. об отложении судебного разбирательства для обеспечении ей возможности участия в рассмотрении дела с использованием систем видео-конференц-связи в связи с несвоевременностью заявленного ходатайства и не соблюдением указанным лицом порядка подачи в суд обращений процессуального характера в электронном виде.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения Амурского областного суда, считая его правильным.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1, 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В силу части 1 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органом местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений; утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Исходя из положений пункта 1 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ, пункта 20 части 1 статьи 14 Закона N 131-ФЗ в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого решения, суд первой инстанции сделал правомерный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным на дату его издания органом, в установленной форме.

Судебная коллегия с указанным выводом соглашается, поскольку он основан на законе, соответствует обстоятельствам дела и подтверждается исследованными доказательствами. В указанной части решение суда не обжалуется.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для прекращения производства по делу полно и подробно мотивирован, соответствует фактическим обстоятельствам дела, постановлен при надлежащем исследовании доказательств, основан на законе, в связи с чем является верным.

Оценивая доводы административного истца о противоречии оспариваемого решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к выводу о недоказанности административным ответчиком факта проведения в установленном законом порядке публичных слушаний на территории села Кантон-Коммуна Благовещенского района Амурской области по проекту оспариваемого решения, нарушении ответчиком порядка обнародования оспариваемого решения, что, относясь к числу существенных нарушений требований статей 28, 31 ГрК РФ, является основанием для признания акта не действующим.

С данным выводом судебная коллегия также соглашается.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемого решения последней редакцией Градостроительного кодекса Российской Федерации являлся Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 247-ФЗ "О внесении изменений в статью 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации".

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 28 ГрК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на дату принятия Решения N 16/50) на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Статьей 23 Устава Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области, принятого решением Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 9 октября 2010 года N 25/126, предусмотрено, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется Положением о публичных слушаниях, утвержденных Новотроицким сельским Советом народных депутатов. Итоги обсуждения и принятое при публичных слушаниях решение подлежит обнародованию.

В силу пункта 12 статьи 31 ГрК РФ публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Согласно пункту 3 статьи 28 ГрК РФ публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (пункт 1 статьи 32 ГрК РФ).

Аналогичные положения предусмотрены Положением о порядке проведения публичных слушаний, утвержденных Новотроицким сельским Советом народных депутатов N 18/67 от 31 октября 2005 года.

Полно и всесторонне исследовав представленные сторонами административного спора доказательства в обоснование своих доводов и возражений, суд первой инстанции, учитывая приведенные в пункте 31 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснения, пришел к выводу о том, что публичные слушания по проекту Решения N 16/50 на территории села Кантон-Коммуна, входящего в состав муниципального образования Новотроицкий сельсовет Благовещенского района Амурской области, не проводились, а также о том, что административным ответчиком до сведения населения не доводились постановление о назначении (на территории села Новотроицкое) публичных слушаний по проекту Решения N 16/50, результаты их проведения (на территории с. Новотроицкое), а также непосредственно само Решение N 16/50.

С данными выводами судебная коллегия соглашается. Поскольку они подтверждаются оцененными по правилам статьи 84 КАС РФ доказательствами.

Доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица об обратном объективного подтверждения при рассмотрении дела не нашли, процессуальная обязанность по доказыванию данных обстоятельств административным ответчиком не выполнена.

Доводы апелляционной жалобы о том, что не соблюдение процедуры проведения на территории муниципального образования публичных слушаний является не существенным нарушением, а потому не может влечь последствий в виде признания нормативного акта не действующим, основан на ошибочном толковании норм материального права, в связи с чем признается необоснованным.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный, а не индивидуальный характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

При таких обстоятельствах с учетом вышеназванных норм, а также принимая во внимание правовые позиции, изложенные в пунктах 29, 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суд сделал верный вывод о существенном нарушении порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, обоснованно признал его не действующим.

Определяя момент, с которого Решение N 16/50 подлежит признанию не действующим, суд обоснованно исходил из того, что состоявшееся прекращение действия решения Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26 декабря 2019 года N 19/99 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области" в связи с принятием решения Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 23 декабря 2019 года (без номера), утвердившим новые Правила землепользования и застройки территории муниципального образования Новотроицкий сельсовет Благовещенского района Амурской области, исключают возможность исполнения судебного решения в случае признания акта не действующим с момента вступления решения суда в законную силу, в связи с чем пришел к правильному выводу о необходимости признания Решения N 16/50 не действующим с даты его принятия, учитывая к тому же, что основанием для признания акта не действующим явилось нарушение процедуры его принятия и опубликования.

Поскольку из содержания оспариваемого решения и протокола к нему следует, что вопрос о внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории муниципального образования Новотроицкий сельсовет Благовещенского района Амурской области являлся единственным в повестке Новотроицкого сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 02 сентября 2013 года, судебная коллегия приходит к выводу о том, что указание в обжалуемом решении на признание акта не действующим лишь в его определенной части (в части изменения в границах квартала N территориальной зоны Р-1 "Природные территории в черте населенного пункта" на территориальную зону Ж-2 "Усадебная застройка") выполнено излишне, в связи с чем решение в указанной части подлежит уточнению.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 06 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Уточнить резолютивную часть указанного решения, изложив ее абзац второй в следующей редакции:

"Признать недействующим с даты принятия решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов Благовещенского района Амурской области от 02 сентября 2013 года N 16/50 "О внесении изменений в решение Новотроицкого сельского Совета народных депутатов от 26 декабря 2009 г. N19/99 "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории Новотроицкого сельсовета Благовещенского района Амурской области" (в редакции решений N 27/131 от 26.11.2010, N 32/152 от 26.07.2011 и N 11/38 от 19.12.2012)".

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Амурский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 сентября 2022 года