Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2022 г. по делу N 66а-2201/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации о признании недействующим в части приказа Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области от 16 декабря 2021 года N 337-П "О предельных уровнях розничных цен на сжиженный газ, реализуемый населению федеральным государственным бюджетным учреждением "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации на территории Ульяновской области, на 2022 год", возложении обязанности по принятию нового заменяющего нормативного правового акта по апелляционной жалобе Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области на решение Ульяновского областного суда от 3 августа 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области - Стекловой П.В, представителя федерального государственного бюджетного учреждения "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации - Возьного В.Я, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области (далее - Агентство) от 16 декабря 2021 года N 337-П "О предельных уровнях розничных цен на сжиженный газ, реализуемый населению федеральным государственным бюджетным учреждением "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации на территории Ульяновской области, на 2022 год" (далее - Приказ N 337-П) установлены с 1 января 2022 года предельные (максимальные) уровни розничных цен на сжиженный газ (реализация сжиженного газа из групповых газовых резервуарных установок), реализуемый населению федеральным государственным бюджетным учреждением "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России, учреждение), в следующих размерах (в рублях за 1 кг сжиженного газа): с 1 января 2022 года - 21, 41; с 1 июля 2022 года - 22, 57.

Приказ N 337-П опубликован 23 декабря 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru).

ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России, осуществляющее поставку сжиженного газа населению, проживающему в ведомственном жилом фонде, расположенном в военных городках р.п. Глотовка Инзенского района Ульяновской области и р.п. Базарный Сызган Базарносызганского района Ульяновской области, обратилось в Ульяновский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просило признать недействующим Приказ N 337-П в части установления с 1 июля 2022 года предельного (максимального) уровня розничных цен на сжиженный газ, реализуемый учреждением населению, в размере 22, 57 руб./кг, возложить на Агентство обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий Приказ N 337-П.

В обоснование заявленных требований административный истец указал на то, что оспариваемый тариф является экономически необоснованным (заниженным) и влечет возникновение у учреждения убытков, поскольку в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) включена лишь оптовая цена сжиженного газа без учета транспортных расходов поставщика, не учтены в полном объеме расходы на техническое и аварийно-диспетчерское обслуживание групповых емкостных установок сжиженного газа, не включены выпадающие расходы учреждения за 2019, 2020 годы.

Решением Ульяновского областного суда от 3 августа 2022 года административное исковое заявление ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России удовлетворено, Приказ N 337-П признан недействующим со дня принятия в части установленного с 1 июля 2022 года тарифа, на Агентство возложена обязанность по принятию нового заменяющего нормативного правового акта в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Агентство ставит вопрос об отмене решения суда как принятого при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска, указывая на то, что включение в состав НВВ на 2022 год выпадающих расходов административного истца за предыдущий период приведет к превышению предельного (максимального) индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, что представленные в материалы тарифного дела документы, подтверждающие несение выпадающих расходов (оборотно-сальдовые ведомости), не являются полным пакетом документов, подтверждающих их экономическую обоснованность (необходимо предоставление годовой бухгалтерской и статистической отчетности, первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета), что покрытие незапланированного экономически обоснованного убытка прошлых лет возможно по согласованному с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации графику, предложений о разработке которого от административного истца не поступало, что выпадающие расходы предыдущих лет могут быть заявлены к возмещению не только в 2022 году, но и в последующие периоды регулирования. Административный ответчик не согласен с выводами суда о допущенной в расчете цены сжиженного газа арифметической ошибке, так как законодательством не регламентирована форма экспертного заключения, а включение в НВВ расходов на его приобретение в размере 2 296, 14 тыс. руб. (с НДС) привело бы к превышению предельного (максимального) индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

Относительно доводов апелляционной жалобы участвующим в деле прокурором представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Агентства - Стеклова П.В. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила апелляционную жалобу удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России - Возьный В.Я. (с использованием систем видео-конференц-связи) просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Государственное регулирование розничных цен на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31 марта 1999 года N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), Основными положениями формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке, платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации и платы за технологическое присоединение к магистральным газопроводам строящихся и реконструируемых газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от магистральных газопроводов до объектов капитального строительства, и газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от месторождений природного газа до магистрального газопровода, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 года N 1021 (далее - Основные положения), Методическими указаниями по регулированию розничных цен на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, утвержденными Приказом ФАС России от 7 августа 2019 года N 1072/19 (далее - Методические указания).

В соответствии с частью второй статьи 21 Федерального закона N 69-ФЗ по решению Правительства Российской Федерации регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено государственным регулированием цен на газ для потребителей, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций - собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа.

Подпунктом "е(1)" пункта 4 Основных положений предусмотрено, что государственному регулированию на территории Российской Федерации подлежит розничная цена на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд.

Розничные цены на сжиженный газ утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 8 Основных положений).

Согласно пункту 12 Методических указаний розничные цены устанавливаются дифференцированно в зависимости от системы франкирования по категориям, в том числе, реализация сжиженного газа из групповых газовых резервуарных установок.

В силу пункта 11 Основных положений к числу принципов формирования и государственного регулирования цен на газ, включая розничные цены на сжиженный газ, относятся, в частности:

возмещение организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании оптовых цен), а также возмещение экономически обоснованных затрат, связанных с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов) (подпункт "а");

удовлетворение платежеспособного спроса на газ, достижение баланса экономических интересов покупателей и поставщиков газа (подпункт "в");

учет в структуре регулируемых цен (тарифов) всех налогов и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт "г");

учет разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставке (реализации) газа различным группам потребителей и в различные районы (подпункт д").

Порядок рассмотрения и перечень материалов, представляемых для установления (изменения) цен на газ определен разделами V, VI Основных положений, разделом III Методических указаний.

Как установлено пунктом 26 Основных положений непредставление организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, части материалов, предусмотренных пунктом 24 настоящих Основных положений, является основанием для отказа в рассмотрении предложения об установлении (изменении) цен (тарифов) до представления всех материалов.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России осуществляет содержание (эксплуатацию) объектов военной и социальной инфраструктуры и предоставление коммунальных услуг в интересах Вооруженных сил Российской Федерации, в том числе поставку сжиженного газа населению, проживающему в военных городках, расположенных в р.п. Глотовка Инзенского района Ульяновской области и р.п. Базарный Сызган Базарносызганского района Ульяновской области.

27 апреля 2021 года ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России обратилось в Агентство с заявлением об установлении тарифа на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд, на 2022 год и просило учесть в НВВ планируемые расходы в размере 4 125, 5 тыс. руб, выпадающие расходы за 2019, 2020 годы в размере 1 913, 1 тыс. руб, а всего 6 038, 5 тыс. руб.

По результатам рассмотрения заявления и представленных обосновывающих материалов Агентством в НВВ были включены расходы в размере 1 723, 97 тыс. руб, при этом выпадающие расходы за 2019, 2020 годы учтены не были.

На заседании Правления Агентства, состоявшемся 16 декабря 2021 года, был принят Приказ N 337-П, которым, исходя из вышеуказаной величины НВВ, предельный (максимальный) уровень розничных цен на сжиженный газ (реализация сжиженного газа из групповых газовых резервуарных установок), реализуемый населению ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России, с 1 июля 2022 года составил 22, 57 руб. за 1 кг сжиженного газа.

Обращаясь в суд с требованиями о признании Приказа N 337-П недействующим в названной части, ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России указывало на то, что вышеназванный тариф является экономически необоснованным (заниженным) ввиду включения в НВВ оптовой цены сжиженного газа без учета транспортных расходов поставщика, не учета в полном объеме расходов на техническое и аварийно-диспетчерское обслуживание групповых емкостных установок сжиженного газа, не включения выпадающих расходов за 2019 - 2020 годы.

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, опубликован в установленном порядке и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд проанализировал положения Федерального закона N 69-ФЗ, Основных положений и Методических указаний, исследовал материалы дела, материалы тарифного дела и пришел к выводу о том, что расчет НВВ на 2022 год произведен неверно, что Приказ N 337-П не соответствует действующему федеральному законодательству, в связи с чем удовлетворил заявленные административным истцом требования.

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

Так, суд обоснованно исходил из того, что расходы ФГБУ "ЦЖКУ" Минобороны России по договорам, заключенным с ООО "Атлант-Газ-Ульяновск", ООО "Сириус" и не содержащим разделения стоимости сжиженного газа и расходов на его транспортировку, не только не могли являться основанием для включения в НВВ расходов по транспортировке газа, но и не подлежали принятию для определения плановой величины расходов на приобретение сжиженного газа, поскольку последние рассчитываются в соответствии с формулой 7.1 (пункт 30.1 Методических указаний).

Вместе с тем, произведя по названной формуле надлежащий расчет, суд правомерно указал, что Агентством была допущена арифметическая ошибка - расходы на приобретение сжиженного газа включены в НВВ в размере 1632, 16 тыс. руб. (без НДС), притом что математически верной величиной является 1913, 45 тыс. руб. (без НДС).

Суд верно отклонил доводы административного ответчика, повторяющиеся в апелляционной жалобе, о том, что расчет затрат на приобретение сжиженного газа был произведен правильно, но затем сумма была снижена с целью избежать превышение предельного (максимального) индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги, указав при этом, что впервые эти доводы появились уже при рассмотрении дела в суде и являются ни чем иным как избранным административным ответчиком способом защиты.

Поскольку материалами дела достоверно подтверждается, что ни экспертное заключение, ни протокол заседания Правления Агентства от 16 декабря 2021 года не содержат информации и (или) расчетов, наличие которых могло бы подтвердить данную позицию административного ответчика, аналогичные доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как опровергающиеся материалами дела.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что законодательством не регламентирована форма экспертного заключения, не может быть принята во внимание.

В соответствии с частями 8, 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств соответствия оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший данный нормативный правовой акт.

В нарушение приеденной нормы административного процессуального закона Агентство в обоснование своей позиции по указанному вопросу каких-либо доказательств не представило.

Таким доказательством могло бы являться экспертное заключение (в том случае, если бы соответствующие расчеты производились и были в нем отражены), однако, составив его в представленном в материалы дела виде, административный ответчик распорядился процессуальными правами по своему усмотрению.

По аналогичным основаниям судебная коллегия соглашается с позицией суда и о том, что представленные административным истцом в рамках тарифной кампании документы, подтверждающие выпадающие расходы за 2019, 2020 годы, не были предметом исследования и оценки административного ответчика при утверждении тарифа, их экономическая обоснованность и документальное подтверждение не проверялись, что подтверждается содержанием экспертного заключения и протокола заседания Правления Агентства от 16 декабря 2021 года.

Судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что согласно объяснениям представителя административного ответчика, данным в судебном заседании суда апелляционной инстанции, НВВ на 2022 год и, как следствие, оспариваемый тариф в размере 22, 57 руб. за 1 кг сжиженного газа фактически определены путем произведения НВВ на 2021 год (ранее установленного тарифа в размере 21, 41 руб. за 1 кг сжиженного газа) на предельный (максимальный) индекс изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги (105, 4%).

Вместе с тем, такой подход регулирующего органа, уклонившегося от обязанности по надлежащему анализу заявленных административным истцом расходов и установлению их в экономически обоснованном и документально подтвержденном размере, не может быть признан законным и обоснованным, соответствующим принципам государственной политики и государственной ценовой политики в области газоснабжения (статьи 4, 20 Федерального закона N 69-ФЗ), принципам формирования и государственного регулирования цен на газ (пункт 11 Основных положений), требованиям Основных положений и Методических указаний.

Учитывая изложенное, не имеют правового значения доводы апелляционной жалобы о том, что представленные административным истцом в материалы тарифного дела документы, подтверждающие несение выпадающих расходов (оборотно-сальдовые ведомости), не являются полным пакетом документов, подтверждающих их экономическую обоснованность (необходимо предоставление годовой бухгалтерской и статистической отчетности, первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета). Данные обстоятельства, которые предметом проверки и основанием для исключения из НВВ названных расходов при принятии Приказа N 337-П не являлись, подлежат проверке Агентством при принятии заменяющего нормативного правового акта.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что покрытие незапланированного экономически обоснованного убытка прошлых лет возможно по согласованному с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации графику, предложений о разработке которого от административного истца не поступало, что выпадающие расходы предыдущих лет могут быть заявлены к возмещению не только в 2022 году, но и в последующие периоды регулирования, повлечь отмену обжалуемого решения и отказ в удовлетворении административного иска не могут. Выбор любого из названных способов покрытия выпадающих расходов прошлых лет относится к усмотрению самой регулируемой организации, его реализация влечет у регулирующего органа обязанность рассмотреть поступившие предложение и обосновывающие материалы, проанализировать их и принять по ним законное и обоснованное решение, чего в данном случае Агентством сделано не было.

Суд первой инстанции привел в обжалуемом решении аргументированные, основанные на правильном толковании и применении положений статьи 157.1 Жилищного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2014 года N 400 "О формировании индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги в Российской Федерации", правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 29 марта 2011 года N 2-П, суждения, с которыми согласна судебная коллегия, относительно доводов административного ответчика о том, что размер тарифа был определен таким образом, чтобы не допустить превышение предельного (максимального) индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги.

Вопреки указанной позиции Агентства и аналогичным доводам апелляционной жалобы действующее правовое регулирование не содержит запрета на включение в расчет тарифа экономически обоснованных расходов регулируемой организации при условии, что они приведут к превышению названного индекса, который вопреки позиции административного ответчика ограничивает не рост конкретного тарифа, а рост платы граждан за весь набор коммунальных услуг в целом.

Следовательно, соблюдение предельного (максимального) индекса изменения размера вносимой гражданами платы за коммунальные услуги достигается не формальным ограничением роста тарифов, достигаемым путем произвольного исключения из НВВ экономически обоснованных расходов, а установлением льготных тарифов для расчетов с населением с применением механизма возмещения регулируемым организациям межтарифной разницы, обусловленной установлением тарифов на уровне ниже экономически обоснованных. При этом отсутствие в субъекте Российской Федерации нормативного правового регулирования, устанавливающего такие льготные тарифы, основанием для произвольного исключения из НВВ экономически обоснованных расходов регулируемых организаций не является.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика, заявлявшейся в суде первой инстанции и получившей со стороны суда надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемом решении, оснований не согласиться с которой судебной коллегией не установлено.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ульяновского областного суда от 3 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Ульяновский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 28 октября 2022 года

Председательствующий

Судьи