Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 25 октября 2022 г. по делу N 66а-2225/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Ходус Ю.А, судей Калугина Д.М, Буруновой С.В, при ведении протокола помощником судьи Демяносовой О.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Миргалаулова А.М. об оспаривании решения Думы Краснокамского городского округа от 30 марта 2022 года N22 "Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории Краснокамского городского округа", по апелляционной жалобе Миргалаулова Альверта Мирзагитовича на решение Пермского краевого суда от 12 июля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Калугина Д.М, заключение прокурора отдела Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Думы Краснокамского городского округа от 30 марта 2022 года N22 утверждена Схема размещения рекламных конструкций на территории Краснокамского городского округа (далее также Решение N22, Схема) и признаны утратившими силу решения Краснокамской городской Думы Пермского края: - об утверждении ранее действовавшей Схемы размещения рекламных конструкций; - о внесении изменений в ранее действовавшую Схему рекламных конструкций на территории Краснокамского городского округа.

Названное решение опубликовано в официальном печатном издании "Официальные материалы органов местного самоуправления Краснокамского городского округа газеты "Краснокамская звезда" от 1 апреля 2022 года N7.

Миргалаулов А.М. обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом изменения административных исковых требований, просил признать не действующим Решение Думы Краснокамского городского округа от 30 марта 2022 года N22 "Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории Краснокамского городского округа".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что в оспариваемую Схему не включена принадлежащая ему рекламная конструкция, включенная в ранее действовавшую Схему рекламных конструкций, что не соответствует положениям Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе".

Решением Пермского краевого суда от 12 июля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Миргалаулов А.М. просит решение суда отменить как незаконное, удовлетворив заявленные административные исковые требования. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит положениям Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе". Указывает на нарушения, имевшие места, по мнению заявителя жалобы, при принятии Решение N22.

Относительно доводов апелляционной жалобы Думой Краснокамского городского округа, Комитетом земельных и имущественных отношений администрации Краснокамского городского округа и участвовавшим в деле прокурором представлены возражения об их необоснованности.

В заседании суда апелляционной инстанции участвующий в деле прокурор полагал, что решение суда законно, просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Учитывая требования статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы административного дела, заслушав заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями статей 208, 213 и 215 КАС РФ лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Нормативный правовой акт может быть признан судом недействующим полностью или в части, если установлено его противоречие (несоответствие) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 130 и частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N131-ФЗ), другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 3 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ).

Отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 13 марта 2006 года N38-ФЗ "О рекламе" (далее - Федеральный закон от 13 марта 2006 года N38-ФЗ).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 4 марта 1997 года N4-П, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации. В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.

Вопросы наружной рекламы и установки рекламных конструкций урегулированы статьей 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ, которая содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в названной области общественных отношений, в частности к ним относятся такие полномочия как выдавать разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции и предписаний о демонтаже в случае установки и (или) эксплуатации рекламной конструкции без разрешения (часть 9), определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов (пункт 4 части 15), принимать решения об аннулировании разрешения (часть 18).

В соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе, регулирующим отношения в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.

В соответствии с частью 5.8 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района, органа местного самоуправления муниципального округа или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Для целей настоящей статьи под информационным полем рекламной конструкции понимается часть рекламной конструкции, предназначенная для распространения рекламы.

Муниципальное образование Краснокамский городской округ Пермского края, в соответствии со статьей 1 Устава Краснокамского городского округа Пермского края, принятого решением Думы Краснокамского городского округа от 15 ноября 2018 года N45 (далее также Устав), наделен статусом городского округа, в соответствии с пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ и пунктом 31 части 1 Статьи 13 Устава вправе решать вопросы местного значения городского округа, к которым относится, в том числе утверждение схемы размещения рекламных конструкций.

Согласно части 1 статьи 43 и частям 1, 2, 3 статьи 44 Устава Дума Краснокамского городского округа (далее также Дума) является представительным органом местного самоуправления, осуществляет нормотворческую деятельность, в соответствии с законодательством принимает решения.

Во исполнение предоставленных полномочий решениями Думы утверждены Положение о Думе Краснокамского городского округа (решение от 19 сентября 2018 года N16), Регламент Думы Краснокамского городского округа (решение от 20 сентября 2018 года N17), Положение о постоянных комиссиях Думы Краснокамского городского округа (решение от 27 сентября 2018 года N19), Положение о порядке подготовки и внесения проектов нормативных правовых актов на рассмотрение Краснокамской городской Думы (решение от 27 марта 2019 года N46).

Как следует из материалов дела, письмом главы администрации Краснокамского городского округа от 11 марта 2022 года N01-36/341 внесен проект решения Думы Краснокамского городского округа "Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории Краснокамского городского округа" с пакетом документов, в том числе пояснительной запиской и финансово-экономическим обоснованием (т. 1, л.д. 147-210).

Проект Решения N22 согласован с Министерством промышленности и торговли Пермского края (письмо Министерства промышленности и торговли Пермского края от 11.01.2022 N03-03-02-17-1 и сводное заключение (т. 1, л.д.153-154)), направлен в органы прокуратуры (т. 1, л.д. 147 оборот).

На проект Решения N22 получено заключение об оценке регулирующего воздействия проекта муниципального нормативного правового акта затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской деятельности и инвестиционной деятельности, изготовленное в соответствии со статьей 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ, Законом Пермского края от 11 декабря 2014 года N412-ПК "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Пермского края, проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Пермского края, муниципальных нормативных правовых актов". Проект решения рекомендован к принятию (т. 1 л.д. 152).

Проект Решения N22 рассмотрен на заседании комиссии по городскому хозяйству 22 марта 2022 года (вопрос 5), депутатами решено согласиться с проектом решения, вопрос вынести на рассмотрение Думы Краснокамского городского округа 30.03.2022 (т. 1, л.д. 145-146).

В соответствии с протоколом заседания N3 от 30 марта 2022 года, на очередном заседании Думы Краснокамского городского округа проект Решения N22 рассмотрен (вопрос 6) и утвержден. Из 19 депутатов "За" проголосовало 17. Депутатами принято решение от 30 марта 2022 года N22 "Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на территории Краснокамского городского округа" (т. 1, л.д. 141-144).

Решение N22 опубликовано в специальном выпуске "Официальные материалы органов местного самоуправления Краснокамского городского округа" газеты "Краснокамская звезда" от 01.04.2022 N7 (т. 1, л.д. 183-210).

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, процедура принятия Решения N22 в полной мере соответствует вышеприведенным законоположениям, а оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования, как правильно указано судом первой инстанции.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что принадлежащая административному истцу рекламная конструкция не была включена в Схему в силу её несоответствия не одному из видов рекламных конструкций, предусмотренных нормативными правовыми актами, регулирующими спорные правоотношения, что в свою очередь относится к дискреционным полномочиям органов местного самоуправления и не может быть расценено как нарушение прав административного истца.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, основаны на материалах дела, к ним суд пришел в результате обоснованного анализа письменных доказательств, которым дал надлежащую оценку в соответствии с положениями статей 14, 62 и 84 КАС РФ во взаимосвязи с нормами действующего законодательства.

Отклоняя доводы апелляционной жалобы как несостоятельные, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламные конструкции), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

Пункт 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ предусматривает один из критериев, обуславливающий отказ в выдаче разрешения на установку рекламной продукции, а именно: решение об отказе в выдаче разрешения должно быть принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа в связи с нарушением внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа. При этом, названный Федеральный закон наделил органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов правом определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов.

Таким образом, федеральный законодатель наделил органы местного самоуправления муниципальных районов или городских округов полномочиями определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования, а также требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов.

Раздел III пояснительной записки к Схеме, являющейся частью оспариваемого нормативного правового акта, содержит перечень и понятия основных рекламных конструкций, в том числе рекламного щита, о принадлежности к указаному виду рекламных конструкций заявляется административным истцом, в том числе в апелляционной жалобе. Из указанной пояснительной записки следует, что рекламный щит - отдельно стоящая рекламная конструкция, устанавливаемая на фундамент, опорную стойку, состоящая из одного или нескольких рекламных полей, размер каждого из которых составляет 6x3 м.

Аналогичное понятие приведено в пункте 1.2 постановления Правительства Пермского края от 9 сентября 2013 года N 190-п "О реализации на территории Пермского края норм Федерального закона от 13 марта 2006 г. N38-ФЗ "О рекламе"", принятого во исполнение положений части 5 статьи 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N38-ФЗ.

Доказательствами по делу подтверждается, что спорная рекламная конструкция, расположена на земельном участке с кадастровым номером N внутри кирпичного сооружения по адресу: "адрес", в связи с чем выводы суда первой инстанции о её несоответствии нормативно установленным требованиям к подобным рекламным конструкциям, в полной мере соответствует представленным участниками спора доказательствам и соотносятся с правовыми выводами, содержащимися во вступившем в законную силу решении Краснокамского городского суда Пермского края от 29 декабря 2021 года по делу N.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, отказ включить спорную рекламную конструкцию в Схему нормативно обусловлен и не носит произвольного характера. В свою очередь возможность регулирования спорных правоотношений, в том числе в части определения типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке, а также определения требования к таким конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, муниципальными нормативными правовыми актами, предусмотрена федеральным законодательством, а не противоречит ему, как ошибочно полагает административный истец. При этом суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в подпункте "а" пункта 28 постановления Пленума от 25 декабря 2018 года N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

При таких обстоятельствах судебная коллегия не может согласиться с доводами апелляционной жалобы о нарушении прав административного истца, обусловленного отсутствием возможности эксплуатации принадлежащей ему рекламной конструкции, так как предусмотренные оспариваемым нормативным правовым актом ограничения в полной мере распространяются на иных участников правоотношений в сфере наружной рекламы, осуществляющих свою деятельность в Краснокамском городском округе Пермского края.

В целом, приведенные в апелляционной жалобе доводы в указанной части основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда об обоснованности заявленных требований о взыскании судебных расходов.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации привели или могли привести к неправильному рассмотрению дела, судом первой инстанции не допущено, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 12 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Миргалаулова А.М. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 28 октября 2022г.

Председательствующий

Судьи