Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 октября 2022 г. по делу N 8а-27072/2022[88а-27323/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующей Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство", государственного автономного учреждения "Тербунский лесхоз" на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Липецкого областного суда от 4 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство" к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям, государственному инспектору отдела земельного надзора Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям Клоковой В.Н, Управлению лесного хозяйства Липецкой области о признании незаконным предписания.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Кривенкова О.В, выслушав объяснения представителя административного истца Гончаровой Н.П, поддержавшей кассационную жалобу, представителей административных ответчиков Обойчук О.В. и Еремееву Е.А, возражавших против доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство" (далее ООО "Черкизово-Растениеводство", Общество) обратилось в суд с административным иском к Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям (далее Управление Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям) о признании незаконным предписания N от 30 июля 2021 года.

В обоснование требований указало, что по итогам внеплановой выездной проверки составлен акт и вынесено предписание, мотивированное тем, что обществом не проведены мероприятия (расчистка мелиорируемых земель от древесной и травяной растительности, кочек, пней, мха, камней иных предметов, проведение иных культуртехнических работ) по вовлечению в сельскохозяйственное производство части земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N площадью не менее 20 га, расположенном в Тербунском районе Липецкой области. Решением заместителя руководителя Управления Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям от 17 августа 2021 года предписание оставлено без изменения.

Решением Тербунского районного суда Липецкой области от 6 декабря 2021 года административное исковое заявление удовлетворено частично. Признано незаконным и отменено предписание государственного инспектора земельного надзора Управления Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям Клоковой В.Н. от 30 июля 2021 года N, вынесенное в отношении ООО "Черкизово-Растениеводство". Отказано в удовлетворении требований к Управлению лесного хозяйства Липецкой области о признании незаконным предписания.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Липецкого областного суда от 4 июля 2022 года решение отменено и принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО "Черкизово-Растениводство" к Управлению Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям, государственному инспектору отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям Клоковой В.Н. о признании незаконным предписания от 30 июля 2021 года N. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 31 августа 2022 года через суд первой инстанции, ООО "Черкизово-Растениеводство" просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции. Указывает, что размещение защитных насаждений допустимо на землях сельскохозяйственного назначения. Указывает, что в 2014 году перед посадкой лесных насаждений был составлен проект лесоразведения, место высадки согласовано, в том числе с местной администрацией. Вопреки выводам суда апелляционной инстанции, законодательством не предусмотрена необходимость согласования проекта лесоразведения с собственниками земельного участка. Указывает, что проведение культуртехнической мелиорации во исполнение оспариваемого предписания предполагает вырубку лесных насаждений, которая может повлечь ущерб бюджету Липецкой области, поскольку лесные насаждения посажены во исполнение государственного контракта. Неисполнение же предписания влечет состав административного правонарушения. Указывает, что ввод в сельскохозяйственный оборот возможно не более 3 га земельного участка, поскольку остальная часть занята оврагами, подъезд техники к которой невозможен. При этом указанная часть земельного участка составляет менее 0, 8 процента от общей площади земельного участка. В связи с чем, Обществом не нарушены требования постановления Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года N 1509.

В кассационной жалобе, поданной 14 сентября 2022 года через суд первой инстанции, ГАУ "Тербунский лесхоз" просит отменить апелляционное определение и оставить в силе решение суда первой инстанции. Обращает внимание на заключенный в 2014 году государственный контракт между Управлением лесного хозяйства Липецкой области и ГАУ "Тербунский лесхоз", в соответствии с которым проводилась высадка защитных лесных насаждений в Липецкой области, которая осуществлялась на основании технического задания и проекта лесоразведения. Часть земельного участка с кадастровым номером N представляла собой пастбище с холмистым рельефом, наблюдалась сильная эрозия почвы, плодородный слой смывался осадками. После согласования с администрацией Тербунского района Липецкой области было определено место высадки лесных насаждений. Указывает на ошибочность выводов суда апелляционной инстанции о необходимости согласования проекта лесоразведения с собственниками земельного участка.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы не установлено.

Так, статьями 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации установлена обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

В силу статьи 8 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, Федеральный закон N 101-ФЗ) землепользователи обязаны в числе прочего осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду.

Согласно положений статьи 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, обязанность собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 18 июня 2021 года N 402 утвержден перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору федерального государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, к числу которых отнесено зарастание сорной растительностью и (или) древесно-кустарниковой растительностью, не относящейся с многолетним плодово-ягодным насаждениям, за исключением мелиоративных защитных лесных насаждений, земельного участка, свидетельствующее об его неиспользовании для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года N 1509 утверждено Положение об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, в котором указано, что использование лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, допускается в целях, предусмотренных пунктами 1-10.1, 13-15 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации. При этом не допускается размещение в соответствующих лесах зданий, строений, сооружений, не предусмотренных пунктом 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации. Использование, охрана, защита лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, а также уход за такими лесами осуществляются правообладателями земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, на которых расположены леса (далее соответственно - правообладатели, земельные участки). При использовании расположенных на земельных участках лесов в целях, предусмотренных пунктом 9 части 1 статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации, правообладатели таких земельных участков осуществляют также мероприятия по воспроизводству лесов.

В пункте 7 Положения предусмотрено, что правообладатель в течение двух лет со дня вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2020 года N 1509 "Об особенностях использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения" или со дня регистрации права на соответствующий земельный участок вправе направить уведомление об использовании лесов, расположенных на таком земельном участке, с указанием вида или видов использования лесов с учетом положений пункта 4 указанного Положения в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на обеспечение государственного управления агропромышленным комплексом субъекта Российской Федерации, а также в Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии. В случае направления такого уведомления наличие на 50 и более процентах площади земельного участка зарастания древесно-кустарниковой растительностью не является признаком неиспользования земельных участков по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации.

В силу статьи 2 Федерального закона от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" мелиоративные защитные лесные насаждения - лесные насаждения естественного происхождения или искусственно созданные на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции, в целях предотвращения деградации почв на пастбищах, эрозии почв и защиты от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения посредством использования климаторегулирующих, почвозащитных, противоэрозионных, водорегулирующих и иных полезных функций лесных насаждений в целях сохранения и повышения плодородия земель (далее - полезные функции мелиоративных защитных лесных насаждений).

В отношении мелиоративных лесных насаждений действуют Правила содержания мелиоративных защитных лесных насаждений и особенности проведения мероприятий по их сохранению, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 30 июня 2020 года, в силу которых обязанность по содержанию насаждений в надлежащем состоянии, обеспечивающем выполнение ими своих полезных функций, и по проведению мероприятий по сохранению насаждений, в том числе по охране, защите и воспроизводству насаждений, возложена на правообладателей земельных участков, на которых расположены насаждения. В целях содержания насаждений в надлежащем состоянии проводятся следующие мероприятия: а) обследование насаждений; б) воспроизводство насаждений; в) уход за насаждениями.

В силу положений Федерального закона от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий на землях, на которых располагаются леса, и на иных землях, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, регулируются данным Федеральным законом в той мере, в какой это не противоречит лесному и земельному законодательству Российской Федерации (статья 4).

Культуртехническая мелиорация относится к одному из типов мелиорации, состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды мелиорации земель: расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха; расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов; мелиоративная обработка солонцов; рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы; проведение иных культуртехнических работ.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, в период с 19 июля 2021 года по 30 июля 2021 года была проведена плановая выездная проверка земельных участков ООО "Черкизово-Растениеводство", расположенных в Воловском и Тербунском районах Липецкой области. По результатам указанной проверки Управлением Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям ООО "Черкизово-Растениеводство" выдано предписание от 30 июля 2021 года N, оставленное без изменения решением заместителя руководителя Управления Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям, об устранении нарушений земельного законодательства в срок до 30 апреля 2022 года, а именно о необходимости проведения комплекса мероприятий (расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха; расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов; проведение иных культур-технических работ) по вовлечению в сельскохозяйственное производство части земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N, площадью не менее 20 га, расположенного на территории сельского поселения Второй Тербунский сельсовет Тербунского района Липецкой области и используемого ООО "Черкизово-Растениеводство" на праве долгосрочной аренды.

Земельный участок с кадастровым номером N используется ООО "Черкизово-Растениеводство" в целях сельскохозяйственного производства.

При этом, как установлено в ходе проведенной проверки, что часть данного земельного участка площадью не менее 20 га (координатная точка фотографирования N), не входящая в структуру посевных площадей Общества, зарастает сорной травянистой (пырей ползучий, цикорий обыкновенный, тысячелистник обыкновенный, полынь обыкновенная) и древесно-кустарниковой растительностью (клен канадский, береза обыкновенная). Следы сенокошения и выпаса скота отсутствуют.

Отменяя решение суда первой инстанции, признавшего оспариваемое предписание незаконным, судебная коллегия по административным делам Липецкого областного суда исходила из того, что требования, изложенные в предписании, не являются взаимоисключающими, реально исполнимы, предписание содержит конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения.

При установленных по делу фактических обстоятельствах судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с вышеуказанными выводами суда апелляционной инстанции.

Так, правообладатель земельного участка обязан проводить обязательные мелиоративные мероприятия, в том числе культуртехнические (работы по удалению сорной травянистой и древесно-кустарниковой растительности, работ по выравниванию микрорельефа, улучшению химических и физических свойств почв) на всей площади земельного участка, а не только на используемой пашне.

Факт наличия лесных насаждений на земельном участке с кадастровым номером N в месте необходимых работ по культуртехнической мелиорации подтвержден в ходе судебного разбирательства фотоматериалами.

В тоже время, доводы административного истца о малопродуктивности земель участка с кадастровым номером N ничем не подтверждены, напротив, опровергается имеющимися доказательствами по делу.

Из сообщения заинтересованного лица ГАУ "Тербунский лесхоз" по запросу суда от 29 ноября 2021 года следует лишь то, что в целях реализации государственной программы Липецкой области "Развитие лесного хозяйства в Липецкой области", утвержденной постановлением администрации Липецкой области от 8 октября 2013 года N, на малопродуктивных землях сельскохозяйственного назначения ГАУ лесхозами области создавались защитные лесные насаждения.

Доказательств того, что земли указанного участка являются малопродуктивными, не имеется. Какое-либо обследование земельного участка на предмет установления его малопродуктивности не проводилось. Данный довод основан только на сообщении представителя ГАУ "Тербунский лесхоз", не являющегося специалистом в области плодородия почв. При этом на момент высадки лесных насаждений (сосны обыкновенной), средняя стоимость квадратного метра земельного участка с кадастровым номером N составляла 3, 68 рублей за 1 кв. м, что выше среднего удельного показателя по I группе видов использования (3, 65 рублей за 1 кв. м и среднего уровня кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения (3, 53 рублей за 1 кв. м) по Тербунскому муниципальному району (приказ управления имущественных отношений Липецкой области от 28 ноября 2011 года N). Таким образом, земельный участок с кадастровым номером N еще до высадки лесных насаждений относился к ценным угодьям.

Возможность осуществления лесовосстановления либо лесоразведения может быть обеспечена соответствующим проектом, что вытекает из положений статьей 62, 63 Лесного кодекса Российской Федерации, однако такового в ходе рассмотрения дела представлено не было. Данные работы не согласовывались с собственниками, изменения в землеустроительную документацию не вносились, в то время как в соответствии с пунктом 8 Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 года N 514, проекты территориального землеустройства внутрихозяйственного землеустройства, улучшения сельскохозяйственных угодий, защиты земель от эрозии, и от других негативных воздействий утверждаются собственниками земельных участков, землепользователями или землевладельцами указанных земель.

Необходимого перевода части земельного участка с лесными насаждениями в иную категорию также не произведено.

Какого-либо официального подтверждения наличия защитных лесных насаждений на момент выдачи предписания не имелось. Мелиоративные защитные лесные насаждения подлежат учету на основе сведений, которые обязаны предоставлять собственники земельных участков, на которых расположены мелиоративные защитные лесные насаждения.

ООО "Черкизово-Растениеводство" не приняло решение совместно с собственниками долей земельного участка, каким образом будут использоваться данные лесные насаждения.

Также и определить правовой статус лесных насаждений не представилось возможным ввиду отсутствия таких сведений в компетентных органах: в Управлении лесного хозяйства Липецкой области и ГАУ "Тербунсий лесхоз".

Информация о площадях по категориям земель в разрезе сельских поселений для защитного лесоразведения на 2014 год, в том числе и Тербунский Второй сельсовет (земли сельскохозяйственного назначения 91 га), была предоставлена администрацией Тербунского муниципального района Липецкой области, но без указания конкретных земельных участков предназначенных для целей лесоразведения.

Доводы ООО "Черкизово-Растениводство" о неисполнимости предписания, а именно о том, что, исходя из формулировок оспариваемого предписания Общество обязано провести культуртехническую мелиорацию, которая в соответствии с текстом предписания и положениями статьи 8 Федерального закона от 10 января 1996 года N 4-ФЗ "О мелиорации земель" в любом случае предполагает расчистку указанной части земельного участка не менее 20 га от древесно-кустарниковой растительности, а наличие защитных лесных насаждений не позволяет исполнить требования указанного предписания, обоснованно признан несостоятельным по следующим основаниям.

Предписание государственного инспектора земельного надзора Управления Россельхознадзора по Воронежской, Белгородской и Липецкой областям от 30 июля 2021 года N предусматривает несколько вариантов устранения нарушений (расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха; расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов; проведение иных культуртехнических работ, в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации), что направлено на обеспечение со стороны Россельхознадзора права ООО "Черкизово-Растениеводство" провести мероприятия по устранению выявленных нарушений в удобной для общества форме. При этом юридическому лицу было предложено несколько вариантов по вовлечению в сельскохозяйственное производство части земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером N площадью не менее 20 га в целях соблюдения его прав на способ и форму исполнения предписания. Доводы, что Общество под культуртехнической мелиорацией понимает именно вырубку древесной растительности, в том числе защитных лесных насаждений, а не иные виды культуртехнических работ, в данном случае значения для целей признания предписания незаконным не имеет.

Необходимость культуртехнических работ возникает на землях сельскохозяйственного назначения, состояние которых (замусоренность, засоренность камнями, сорной древесно-кустарниковой растительностью и (или) кочками, погребенной древесиной, неровный микрорельеф, неблагоприятные водно-физические и иные свойства), исключает либо затрудняет возможность производства сельскохозяйственной продукции на данных землях.

То обстоятельство, что ООО "Черкизово-Растениеводство" не находит оснований для исполнения требований в менее затратной для себя форме (по окультуриванию почвы, улучшению ее физических и химических свойств и др.), не является основанием для признания оспариваемого предписания (предлагающего разные варианты устранения нарушений) незаконным. У административного истца имелись все возможность исполнить установленные требования законодательства. Точный спектр и перечень необходимых работ определяется уже при разработке проекта культуртехнической мелиорации.

Правомерными являются и выводы относительно соблюдении правил подсудности при рассмотрении данного административного искового заявления.

Судебная коллегия полагает выводы судебной коллегии по административным делам областного суда правильными, все юридически значимые обстоятельства определены верно, исследованы, доказательства оценены в соответствие с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Переоценка представленных в дело доказательств не отнесена к полномочиям суда кассационной инстанции.

Выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным фактическим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судами при рассмотрении дела не допущено.

Кассационные жалобы каких-либо иных доводов, обосновывающих необходимость отмены принятого судебного акта, не содержит и сводится лишь к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда судов, а также выражению несогласия с произведенной оценкой обстоятельств дела и представленных по делу доказательств.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене обжалуемых судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Липецкого областного суда от 4 июля 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Черкизово-Растениеводство", государственного автономного учреждения "Тербунский лесхоз" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 26 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи